激励农业企业创新的政策保障体系研究

　　文/王迎春 詹妮 张静静 杨雄年(农业农村部科技发展中心)

　　本文通过对中国企业创新政策进行梳理，结合农业企业创新政策的实施效果和农业企业创新面临的问题，提出政策建议。

　　党的十八大以来，中央高度重视企业技术创新。2012年中共中央、国务院印发《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，将“确立企业在技术创新中的主体地位”作为“十二五”时期的主要目标。此后在7次中央经济工作会议中，习近平总书记均强调要“坚持企业在创新中的主体作用”;2020年，习近平总书记至少在9次重要讲话中提及推动“企业创新”。2021年3月通过的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步提出，要“形成以企业为主体、市场为导向、产学研用深度融合的技术创新体系”。在中国经济社会发展进入新阶段的背景下，增强涉农企业技术创新主体地位、引导创新要素向企业集聚，意义重大、任务紧迫。

　　农业创新型企业是实施创新驱动发展战略和乡村振兴战略的生力军，国家科技政策则是农业创新型企业升级发展的导向标。但由于农业效益低、创新投入风险大、研发周期长的特点，中国涉农企业尚未成为科技创新的主体。因此，本研究以如何激发农业企业创新活力为主题，从顶层设计层面回应企业创新主体地位实现的政策需求，以期推进涉农企业创新能力的提升与创新环境的改善。

　　一、近年来激励企业创新政策梳理以及政策述评

　　(一)政策梳理

　　本研究采用Rothwell和Zegveld的经典理论，将近年来中国发布的激励企业创新的政策归类为供给型、需求型和环境型，并对三类政策工具的出台背景、具体内容及政策目标做分析和阐释。

　　(1)供给型政策。供给型政策在企业创新中扮演着重要推动力的角色，通过有效供给人才、财政、信息及技术等创新要素，达到促进创新能力提升的目的。

　　一是财政补贴政策。作为最直接的企业创新激励方式，财政补贴在推动科技创新、实现高新技术成果产业化、积极推动民营企业走创新驱动发展路线方面发挥着举足轻重的作用。如在2006年、2019年，由财政部和科技部出台的《中小企业发展专项资金管理办法》，以及《关于新时期支持科技型中小企业加快创新发展的若干政策措施》中，分别提出设置科技型中小企业专项基金、直接支持中小企业的研发活动等财政补贴手段。

　　二是创新人才政策。人才被视为企业创新的第一资源。为此，国务院印发了《关于进一步支持企业技术创新的通知》《关于促进乡村产业振兴的指导意见》等政策文件，发出了改善高层次人才制度、切实加强科技人才队伍建设的重要指示，并提出培育符合企业技术创新需求的高层次、复合型科技人才队伍，支持科技人员以科技成果入股农业企业，在税收优惠和股权分红等方面给予大力支持。

　　三是信息支持政策。知识、信息是发展的第一要素，也是重要的技术创新资源。面对国内创业孵化水平不高、服务体系尚不健全的企业创新瓶颈，国家提出要加强政府数据开放共享、推动信用信息共享、完善中小企业智能制造支撑服务体系、建立完善的小微企业数据库，以改善银企信息不对称的情况。如《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，以及《国务院办公厅关于促进中小企业健康发展的指导意见》等政策文件。

　　四是技术支持政策。在技术支持方面，政府主要通过科研单位、高校、企业的紧密合作来满足产业发展需求，致力于打造产学研相结合的技术创新体系，并进一步提出要鼓励科技资源在高校院所和大型企业之间共享。例如《科技部 发展改革委 财政部关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器开放共享管理办法》等政策文件。此外，《国务院关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》鼓励龙头企业引进国外先进技术和设备，消化吸收关键技术和核心工艺，开展集成创新。

　　(2)需求型政策。需求型政策在创新发展中主要表现为一种拉动力，是指通过政府采购、市场拓展和引导、风险投资等措施提升新产品的竞争力，并推动新技术的研发与转化。

　　一是政府采购政策。2009年，在国际金融危机背景下，国务院出台《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，提出针对科技型中小企业的政府采购政策。此后，财政部、工信部等部门又相继发布了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》《关于健全支持中小企业发展制度的若干意见》等，从评审优惠、预留采购份额等方面提出改进措施，旨在进一步细化相关政策、降低门槛要求。

　　二是风险投资政策。风险投资的试探性发展阶段开端于20世纪90年代，时值我国对外开放进入形成全方位、多层次、宽领域的对外开放格局，高新技术产业得到迅速发展，通过发布《中共中央国务院关于加速科技进步的决定》等多部政策法例，为高新技术产业开发及风险投资的法律建设提供助力和政策保障。其主要手段包括鼓励各类社会资本设立天使投资、创业投资等，以及一系列政策文本的制定，如《科技部关于进一步推动科技型中小企业创新发展的若干意见》，为逐步健全中国风险投资业的法律机制提供了综合指引。

　　三是市场开拓政策。“中小企业国际市场开拓资金”是中国首项以促进中小企业发展为目标的政策，自1999年由国务院批准设立以来，在开拓国际市场方面发挥了重要的资金支持和服务桥梁作用。由财政部、商务部印发的《中小企业国际市场开拓资金管理办法实施细则》等政策文本，逐步确立了市场开拓资金的申请要求及扶持对象，以及中小企业专项资金、技术改造资金、境外投资等政策措施，并取得了良好的政策效果。

　　(3)环境型政策。环境型政策是指在不涉及公共资金直接支出的情况下，政府通过税收优惠、知识产权、公共服务等间接激励和诱发性政策，为企业提供宽松的创新研发氛围。

　　一是税收优惠政策。作为企业创新的重要驱动力，相关政策文本包括《中华人民共和国企业所得税法》《财政部国家税务总局关于完善股权激励和技术入股有关所得税政策的通知》等，通过降低个人所得税税负、减免增值税，在进一步降低政策执行门槛、有效激励企业增加研发创新资金和人力投入方面发挥着重要作用。

　　二是知识产权政策。作为企业重要的无形资产，知识产权保护一直是制定公共政策时重点考量的对象。从国务院颁发的国内第一部知识产权战略纲要——《国家知识产权战略纲要》，到《“十三五”国家知识产权保护和运用规划》，中国知识产权大国地位逐渐确立，并新增了培养知识产权优势企业、健全企业专利工作体系的新举措。

　　三是公共服务政策。健全的公共服务体系是企业持续创新和健康发展的重要保障，自2002年以来，国家陆续颁布如《科技部关于大力发展科技中介机构的意见》等多部政策文件，提出扶持发展技术创新服务中心、完善中小企业服务体系、高效利用新一代信息技术等具体措施。政策执行近二十年来，中小企业服务体系建设成果显著，政策的支持力度和可操作性也不断提升。

　　(二)政策述评

　　一是企业创新的主要政策工具呈现交叉性、递进性和重复性。在具体政策措施方面，增加财税支持、建设服务体系、提高知识产权保护和人才建设等，是鼓励企业创新的主要工具，并在每年的政策文本中被反复提及。同时，企业创新政策也呈现出递进性的趋势，如在讨论如何激励企业加大研发投入问题时，《中共中央国务院印发关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》从研发设备加速折旧及研发费用加计扣除等方面提出对策建议。为进一步深化这一政策措施，《国务院办公厅关于强化企业技术创新主体地位全面提升企业创新能力的意见》从科研项目经费后补助的角度提出了改进方案。同时，2021年《财政部 税务总局关于进一步完善研发费用税前加计扣除政策的公告》将加计扣除比例从175%提高到200%。

　　二是需求型政策工具使用率偏低。中国现行的技术创新政策工具布局尚不合理。据统计，中国使用的环境型政策工具、供给型政策工具、需求型政策工具的比例依次为59.43%、37.74%、2.83%，偏重于供给型政策和环境型政策的建设，技术创新需求政策的比例则过低，这不利于良性的企业创新政策体系的构建。

　　三是农业科技创新政策缺乏长效性。国内注重以政策性文件推动创新体系建设，且这些政策多以通知、意见和办法的形式发布，较少以法律法规形式颁布。由此带来的问题是，一方面，由于政策缺乏强制性将会降低其可操作性;另一方面，在政策红利期过后，由于部分企业技术创新政策缺乏法律跟进，造成科技创新项目后劲不足，许多原本由政策主导的科技项目进展放缓甚至停滞。

　　四是专门针对农业企业制定的政策较少。专门制定的政策文本更加贴合农业企业的特点和性质，避免笼统性和不可操作性，有助于直接激励农业企业进行科技创新。但回顾以往的政策，专为农业企业制定的政策较少，没有充分考虑农业科技创新的长周期、高投入与公益性，不利于农业企业技术创新支持体系的建设。截至2011年，国家颁布的一系列激励企业科技创新的政策文本主要面向各行业企业，尚未出台专门针对农业企业技术创新的政策。2012年，国务院印发了《关于支持农业产业龙头企业发展的意见》，此为国务院第一个专门针对农业产业化和龙头企业的政策性文本。此后，国家又相继在2017年《国务院办公厅关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的意见》、2019年《国务院关于促进乡村产业振兴 的指导意见》、2021年中央一号文件等一系列政策文件中提及农业企业创新发展问题，但该类政策文本的出台目的主要是围绕农业供给侧结构改革、乡村振兴、农业现代化等，激励涉农企业创新的专门政策仍旧不足。

　　二、涉农企业创新政策实施效果及创新面临问题的案例分析

　　(一)农业企业创新政策实施效果

　　一是为农业企业提供强有力的人才支撑。在国家和省市县高层次人才引进相关政策的引导下，广东省温氏食品集团股份有限公司(以下简称温氏)设立了人才载体平台，包括博士后科研工作站等，近年来引进了一大批硕博学历人才。为吸引更多特色人才、壮大农业产业领域的人才队伍，2008年广东省开展了企业科技特派员制度，通过提供优厚的薪资待遇、完善的科技成果转化激励制度，以及健全合理的职称考评机制，吸纳了大量优秀的科技人才。

　　二是降低农业企业技术创新成本。为激励企业进一步加大创新和研发投入，获得“国家企业技术中心”资格的企业可享受“专项资金”“科技开发用品免征进口税”等扶持政策。2009年温氏技术中心正式通过国家企业技术中心的认定，通过使用“科技开发用品免征进口税”政策，温氏的科研条件及重大科研设备配置得到了很大的完善，也减少了设备更新的建设成本。

　　三是推动农业企业进行科技成果转化。在国审品种奖励、技术成果转移以及国家高新技术补助政策的激励下，深圳市隆平金谷种业有限公司(以下简称隆平金谷)加大了企业创新研发力度，并推动其将科研院所及大学的科研成果进行转化。据统计，隆平金谷迄今共育成44个品种，97次通过国家和省级以上审定;公司独占经营的黄华占、美香占2号推广至国内外多个地区，其中美香占2号成为广东省推广面积最大的优质稻品种。

　　(二)农业企业创新面临的问题

　　一是农业企业的知识产权保护意愿不强，政策环境存在诸多限制。农业知识产权是农业企业进行自主创新的基础和重要手段，但目前仍然存在知识产权确权复杂、保护成本高、维权难、产权保护机制有待完善的问题，农业知识产权尚未有效服务和应用于企业的创新发展及市场竞争。

　　产权保护意愿不强主要有两方面原因：一方面，企业尚未认识到知识产权保护所带来的长远创新效益，如温氏集团认为进行专利保护所获得的经济效益不大，涉农科技成果知识产权未进行科学准确的评估界定，难以转化为市场效益，因此不会进行刻意保护，目前企业更多是从激发科研人员积极性、提升公司影响力为出发点申请专利。另一方面，农业领域缺乏知识产权保护的氛围和体系。首先，目前在中国动物品种本身尚无法获得专利授权，只能对畜禽特异基因进行授权，企业即使有心申请知识产权保护也找不到门路;其次，农业知识产权保护条例滞后，例如隆平金谷提到，在国际上已经广泛运用UPOV(《国际植物新品种保护公约》)91文本的背景下，中国仍停留在保护范围、力度及期限等方面均存在局限的78文本阶段，不利于中国在以种业为基础的多边交往和沟通中发挥竞争优势。

　　二是农业企业科研投入强度不足，财税政策有待完善。技术创新能力的提高离不开研发投入的支撑，但企业仍存在研发费用投入低、财税政策不完善的问题。一方面，农业企业自身研发投入不足，研究与实验经费占企业总产值的比重较少。例如海纳农业近五年R&D投入占比仅0.5%，主要原因在于创新项目往往伴随着高风险，因此企业投资保守，更倾向于直接购买成果或聘请研究人员进行合作研究，导致自主研发受掣肘。同时，财税政策存在设置不合理之处，会在一定程度上扼制企业创新活力。如温氏集团将研发费用转入子公司的过程本属于公司内部行为，但因公司法人不同需重复缴纳增值税;海纳反映其创新成果收益会被收取一定的税款，这些税收行为不利于激发企业持续创新的积极性。

　　三是企业参与承担国家科技项目的渠道不畅，项目设置偏离企业特点。“十一五”国家科技支撑计划鼓励企业参与国家重大项目或重点项目，但受科技项目管理和设置的限制，企业的参与过程并不顺利。首先，相当一部分国家科技项目，企业没有资质申报;即使获得资格也会对企业和事业单位采取同样的认定标准，如对人才条件、工龄、团队规模、企业原有基础条件的限制，忽视了企业的应用性质。其次，项目申报、实施及验收标准不符合企业发展特点，存在项目申报流程繁琐、项目实施过程中要准备诸多参观汇报、项目验收阶段看重文章和专利成果的情况，繁杂的的政府项目使很多企业力不从心。再次，民营企业很难参与项目规划、评审环节，在科研项目申报中处于被动状态。最后，成果的知识产权难以界定，温氏曾尝试由企业出题出资、政府配套，但由于政府承担了一部分资金，故而成果权具有公共性质，企业不能直接获得成果转化的权利。

　　四是高素质人才储备不足，缺乏长期稳定的人才机制。人才是企业创新发展的源动力，但农业企业在人才建设方面仍存在许多问题。首先，由于农业行业的特殊性质，多数农业企业设置在艰苦偏远地区，企业较难吸引到年轻人才就职基层，高端流失严重。其次，企业人才结构不合理，忽视培养年轻队伍和建设稳定的人才团队，也影响着企业的持续创新和人才的长远发展。再次，人才引进条件的限制也影响着高端技术人才的流入，如隆平金谷反映深圳在年龄方面设置限制，许多农业专家在退休后仍可在企业服务，却无法享受深圳市的人才引进优惠政策。

　　三、对策建议

　　一是营造良好的政策氛围，提升农业企业知识产权保护意愿。一方面可以为企业提供针对性强的知识产权培训，提高企业管理人员和研发人员的知识产权保护意识;另一方面，应为企业提供准确的农业科技成果估价服务和落地转化服务，解决专利成果难以取得市场效益的问题，使企业自觉进行科技成果知识产权保护。在健全完善产权保护的政策环境方面，应将动物新品种保护纳入知识产权立法。此外，应根据国际植物新品种保护的发展趋势，调整和更新中国植物新品种保护制度，如积极采用91文本有关条款修订中国的植物新品种保护条例更有利于保护原始创新。

　　二是提高企业研发投入，完善激励企业科技创新的财税政策。在企业方面，鼓励企业增加研发投入的关键在于降低企业的科技创新风险。因此，可以引进创业风险投资机构，鼓励保险机构设立科技保险，加大对企业购买科技保险的补贴力度;通过加强产学研合作，降低创新成果市场化的风险。在政府方面，首先应在科研平台建设前期注重统筹布局，支持企业牵头组建创新联合体。其次，国家财政应对科研平台进行长效投资，并通过拓宽科研平台投入渠道，为科研平台提供持续稳定的资金保障。其次，应推进实施企业研发经费分段补助政策，激发企业研发经费投入的积极性和主动性。最后，政府对企业进行创新经费投入时应进一步落实“反配套”政策，由各企业确定自己的研发任务和企业创新与国家战略的契合度，财政部门以此为依据按照一定比例予以配资。

　　三是打通和拓宽企业参与国家科技项目渠道。一方面要处理好科研和产业衔接的问题，推动企业主导与政府计划结合型模式，即由政府计划部门根据市场需求确定重点项目，或由企业综合分析生产需求和市场需求确定，向政府部门申请列入重点项目。另一方面，为使项目申报的各个环节更符合企业特点，破除科技评价中“唯论文”导向，在国家科技计划的规划制定和政策调研阶段应充分听取民营企业的建议，同时在项目考核验收阶段鼓励民营企业专家的参与。最后，企业参与完成的国家项目成果在进行产权分配时，除了涉及国家公共安全和重大利益的专利之外，其余的专利权企业具有优先使用权。

　　四是完善人才福利政策，吸纳年轻队伍和退休人员参与企业创新。首先，人才政策应向农业企业，尤其是偏远地区农业企业适度倾斜，在住房、户籍、医疗保障、子女教育、个税等方面创造更加优厚的条件。其次，政府应引导企业推进年轻人才队伍的建设，并给予一定的政策支持。再次，放宽高层次人才引进的年龄限制，鼓励高校院所的退休或即将退休的技术人员到企业任职，并制定相应的保障措施。最后，针对科企合作中派驻到企业的科技人员，在原科研单位、高校的业绩认定时不能将论文、专利作为主要的考评依据，应注重评估科技人员在成果转化、支撑产业发展等方面的绩效，注重其在企服务的质量和效果。

　　五是推动成熟的企业创新政策法制化，加强政策工具间的平衡运用。针对企业创新政策缺乏权威性的问题，政府应着力推动成熟适用的政策法律化，赋予这些政策相应的法律效力和国家强制力的保障。针对不同类型政策工具使用比重差距较大的问题，政府应控制供给面、环境面两类政策工具的比例，提升需求面政策工具的占比，最终实现不同类型政策工具的协同发展。需求型政策工具通过市场引导、风险投资、政府采购等手段从市场角度鼓励创新，这是未来政策工具运用的发展方向。