河南特色小镇建设指标体系构建初探

　　王思敬1.2

　　(1.铁道警察学院公安管理学系;2.华北水利水电大学城乡融合发展研究中心)

　　河南省作为历史底蕴深厚、旅游资源丰富、交通四通八达、区位优势明显的传统农业大省，加快特色小镇建设质量和速度，对于乡村振兴、城乡建设发展及经济转型和能力提升有着极大促进作用。本文从指标体系构建的目标出发，深度厘清构建河南特色小镇建设指标体系的原则维度，并分基本信息统计体系、发展绩效评价指标体系、特色水平评价指标体系三个层面展开指标体系设计，最终提出河南特色小镇建设指标体系构建下河南特色小镇发展取向，以帮助河南实现特色小镇建设规划科学化、产业发展持续化及经济转型高质化的目标。

　　河南2014年发布的《河南省新型城镇化规划(2014—2020年)》确立了“以人为本”的建设总理念，要求各规划区围绕特色小镇建设，深入学习浙江经验，聚集各方资源推力，着力打造各领域特色小镇，尤其是要在产业转型、发展机制重构、人文功能提升、宜居环境打造等层面做出特色，做出成绩。2016年至2017年，河南省共有15个镇入选国家级特色小镇名单。明确特色小镇建设衡量指标体系，为河南特色小镇建设发展规范化、科学化“号脉”“开处方”，真正将特色小镇建设打造成惠及社会发展及人民生活的名片，具有理论和现实意义。

　　一、构建河南特色小镇建设指标体系的现实依从

　　(一)特色小镇建设运营各方职能协调不够

　　在国家特色小镇建设总构想下，特色小镇运营主要依托于市场，同时将区域内规模化代表性企业作为经济发展的领头雁，推广开展产业相关领域的实体项目招商、运营及设施配套等。不过特色小镇建设资金投入规模较大，而回报周期相对较长，这就对投资方的整体实力提出了较高的要求。河南省在推进特色小镇项目建设上基本是突出政府的功能作用，以政府投资、项目引资为主体方式，这就使得很多并非符合规模与领域要求的企业参与进来，投资项目碎片化明显，无法产生集群效应。还有部分地方政府从行政层面多方筹措建立了开发公司，但是短期内的投入尚可，一旦涉及到长期持续发展便难以为继。且公司在运转过程中，政府对公司决策干预过多，政府与企业之间在特色小镇建设推进中存在着角色冲突且难以协调，导致项目建设处于僵化体制中，推进效果难以保证。

　　(二)特色小镇建设特色趋向房地产开发

　　和其他省份一样，河南省经济发展需要从产业维度、功能维度、形态维度及制度维度等多方位考量确定特色小镇建设特色(谭勇，2017)。实际考察发现，河南特色小镇建设发展在很大程度上忽略了“特色”二字，表现在对文旅产业、金融产业、时尚产业等方面的投入和发展不足，更多将精力放在了房地产产业上。部分特色小镇建设沦为了某种地方风格的小镇规模化建筑的规划建设，很多房地产开发商由此也摇身成为了特色小镇的运营管理方，他们将特色小镇建设当作了圈地捞钱的途径与平台。缺少产业作为支柱，特色小镇也就仅仅成了新的居民区，而非特色产业集聚区。部分地方缺乏长远发展规划，搞“短平快”，这些地方本来在旅游层面有很多资源可以挖掘利用，但却醉心于围绕旅游区搞房产开发。大量商业楼盘的推出，房地产的过度开发导致空置房、烂尾楼众多。这既浪费了大量的土地资源，又挤占了宝贵的建设发展资金，还延误了发展机会。

　　(三)特色小镇建设政策体系亟待完善

　　近年来，河南省为了扎实推进特色小镇建设进程，遵照中央有关文件精神相继出台了若干规划或指导意见，如《河南省新型城镇化规划(2014—2020年)》《关于开展省级经济发达镇行政管理体制改革试点工作的意见》等，同时还制定编发了《河南省重点镇建设示范工程实施方案》。目标是要在全省范围内选定100个产业特色突出、潜力较大、区位优势明显的城镇，作为特色小镇建设先行先试，并将小城镇建设与特色农业、工业、服务业链接起来，突出发展特色功能。在一系列文件指导意见的推动下，河南省百个特色小镇试点已获准开展。但在经济管理权限、行政管理体制及改革指导等层面仅有宏观的规划，相关政策对特色小镇建设的支持层面极为有限，也无多少专业化的指导。一些开发性、非规划内的必要建设在操作权限上尚无明确政策可依和扶持。

　　(四)特色小镇产业集聚力较弱

　　作为传统的农业大省，在河南省境内，很多小城镇仍尚处于依托传统农业作为发展基础，经济发展局限于附加值极低的初级产业，且相对单调，基本没有市场竞争能力，小城镇产业发展基础极其薄弱。同时，部分地区在小城镇建设上还存在着产业布局简单、低效的现象，即同一地区在拓展产业领域上明显准备不足。如驻马店市，部分小城镇在历史文化旅游方面有一定优势，于是便纷纷将投资重心放在旅游项目上，但却并没有建立相对完整的旅游经济链，餐饮特色、民俗特色等没有融入产业发展中，于是造成旅游产业未能做大、做强，产业形态和产业创新对特色小镇建设的支撑力度有限。

　　二、构建河南特色小镇建设指标体系的原则维度

　　(一)河南特色小镇建设指标体系的构建原则

　　典型性原则。河南特色小镇建设指标体系的建立必须满足各个维度下的发展衡量需求，要保证指标选取符合特色小镇建设的定位与本质内涵，尤其能够全方位、全角度反映特色小镇的整体发展情况。

　　全面性原则，即兼顾经济发展与环境建设。指标体系既要考量经济发展增量、质量如何，社会环境是否得到优化，更要对生态环境的优化保持情况进行评价考核，从而使特色小镇建设成为可持续发展体系的重要组成部分。

　　统一性原则。建设指标体系必须涵括河南特色小镇的所有涉及领域，有基础建设、产业发展等，既有能够通过指标来体现其规模数量等大小的，如建筑面积、产业产值等，也有在指标上无法得到直观显示的，如产业竞争力水平、基建水平等。这些定性的指标不同于定量指标需要通过专家打分或行业评分来体现。特色小镇建设指标体系必须兼顾定量与定性指标，两种评价方法相互补位，做到统一评价、科学反映。

　　动态性原则。客观来说，特色小镇建设指标是依照国家关于特色小镇建设的总指向，结合河南各地实际而选取确定的旨在反映特色小镇建设水平的指标体系。由于特色小镇建设具有动态性，所以评价指标应该做到因地制宜的同时，更要因时制宜，适应新的发展政策、发展形势来做出动态调整。

　　(二)河南特色小镇建设指标体系的构建维度

　　产业发展层级。特色小镇发展水平很大程度上取决于该区域内产业发展水平如何(中国城镇化促进会，2017)。一方面考量产业是否具有创新特色，是否代表了本地区的产业形态;另一方面则考量该特色小镇内产业发展是否符合国家“五大发展理念”要求，是否能够在一定范围内建构成产业链。

　　角色功能层级。建设特色小镇的主体价值功能在于集聚所有可挖掘、可发展的积极因素，推动经济、社会和生态等各领域间互为补充、共建协调合理的可持续发展系统。

　　形态特色层级。特色小镇除了体现区域范围内特色化的产业，还应该更加突出其在空间上的特色设置，如建筑风格、街道设置、景观造型等，既要做到风格相近或统一，又要与周围地区有着明显的个体特征，使得城乡建筑与空间、布局与生态之间形成良性的补位。

　　制度建设层级。在制度制定层面应该做到与小城镇发展实际需求相匹配，尤其在产业发展、融资渠道、人才引进等层面做到放开手脚，同时更能够保障特色小镇区域内经济收益与环境建设同步、共享。

　　三、河南特色小镇建设指标体系的具体设计

　　(一)特色小镇基本信息统计体系

　　特色小镇基本信息指标，主要是指河南所设特色小镇的基础或原始信息项目。这项指标旨在从整体上来规划和评价特色小镇的发展实际(吴一洲、陈前虎、郑晓虹，2016)。当然，由于特色小镇建设存在诸多不确定性，一些指标应该适应性做出动态调整。在建设初期，特色小镇基本信息统计偏重于定位与规划等的评估，到了后期偏重于对实际投资强度的考量评价，故而后期可能会就具体发展指标进行添加。

　　(二)特色小镇发展绩效评价指标体系

　　发展绩效评价指标，通过产业、功能、形态和制度四个子维度为区分，设产业发展层级、角色功能层级、形态特色层级、制度建设层级等(张美亮、夏理杰、刘睿杰，2013)。此四个层级紧密结合河南省特色小镇的发展背景及实际需求，在突出特色小镇产业集聚与助推等功能外，还对工农业及服务业之外的生态发展进行了协调式考量，意在建设经济高速发展区的同时也高质量打造人类宜居地。

　　(三)特色小镇特色水平评价指标体系

　　特色水平评价是基于不同特色产业的发展差异进行的量化考核评价(陈良汉、周桃霞，2015)。根据河南当前产业发展特点，本研究选择信息产业、旅游产业、健康产业、时尚产业及文化产业等作为主要指标量化领域，以形成对特色小镇特色水平的情况统计汇总，为政策决策调整提供第一手资料。

　　四、河南特色小镇建设指标体系构建下河南特色小镇发展取向

　　(一)准确定位和科学协调政府市场职能角色

　　河南省特色小镇建设要破除政府为主导的运作体制，要逐步建构“政府引导、企业主体、市场化运作”的协调运作体系，利用政府权威性做好规划与政策支持，企业则做好实操性工作，如专业研发与产品优化等层面。更要鼓励政府放权给大型有实力企业，让企业独立或牵头打造特色小镇，推动特色小镇运营专业、集约、高效发展。

　　(二)突出打造特色小镇不同建设和发展特色

　　要围绕形态特色层级的指标设计，结合本地实际，确立信息产业、旅游产业、健康产业、时尚产业或文化产业作为各小镇的发展特色，并挖掘资源优势重点培育。同时要对标国内发展先进区域，具备较好条件和基础的，要引入高新技术产业及人才，打造具有超强吸引力的发展新区。如着力发展登封少林禅武文化特色小镇，打造郑州特色美食小镇，升级新郑西泰山黄帝文旅特色小镇等。

　　(三)强化特色小镇宜业宜居功能

　　本着经济发展兼顾生态的原则，河南特色小镇建设应该着眼于“以人为本”的发展理念，同时将生产融于生活，让生态成为生产生活的重要组成部分。可在突出地区特色的前提下，建设环境优美小镇、民俗文化小镇等，吸引更多人走进小镇，感受田园魅力、民俗魅力，进而提升特色小镇居民获得感与幸福感。

　　(四)持续拓宽政府融资项目渠道

　　特色小镇建设的持续推进，离不开资金的保证。作为传统农业大省，河南要在发展基础薄弱、财力不甚宽裕的条件下，尽力通过各种途径渠道来设立不同投资目的的专项资金，鼓励特色小镇发行专项债券，用以集资投入公共文化建设等领域。此外，还应以政府名义或企业名义联合农商行或其他金融机构设立独立的金融服务产品，强化资金对于基础建设、生态建设等层面的信贷投入。

　　河南推动特色小镇建设，必须基于发展现状，针对性设计特色小镇建设指标体系，将评价结果用以形成政府决策、文件制定的依据。政府、企业等各方应该明确各自角色功能，围绕指标评价结果，有针对性地进行策略优化与补强，以推进特色小镇建设步入高质量可持续发展道路。

　　本文为2019度河南省重点研发与推广专项软科学研究项目“河南乡村振兴战略及发展路径研究”(192400410265)、2018年河南省高等学校重点科研项目“新型城镇化背景下河南特色小镇建设研究”(18A630042)阶段性成果。