科技成果转化若干热点问题解析（二十九）——如何学习适用科技成果转移转化政策法规

　　文/吴寿仁(上海市计划生育科学研究所)

　　在“2019上海书展”上，笔者应上海交通大学出版社邀请，于2019年8月17日在上海交通大学出版社的展台上就“从成果到转化，路有多远?”为题，与读者见面，分享了《科技成果转化政策导读》一书的初衷、写作过程、政策法规体系、主要内容及其特点，并就如何学习运用科技成果转化政策法规谈了自己的一些建议。成果转化之路有多远的问题，是一个技术问题，更是一个政策问题。现场读者对科技成果转化政策法规很关注，而对于如何学习运用科技成果转化政策法规，《科技成果转化政策导读》一书都给出了回答。

　　一、从成果到转化，路有多远?

　　笔者在《科技成果转化疑解》一书第六章“科技成果成熟度问题”中，分别用了一维评价模型、二维评价模型和三维评价模型来评价科技成果成熟度。科技成果成熟度是指从研究开发到技术上成熟、市场上成熟、经营上成熟所要经历的过程，从中可以看出科技成果转化之路有多长。

　　在《科技成果转化疑解》第八章“科技创新创业问题”中，阐述了科技创新创业过程大致分为兴趣养成→创意提出→创意实施→创业项目培育→创业公司开办→创业公司发展壮大六个阶段，对应的载体依次为家庭或学校教育(包括学校组织的科技社团、家庭组织参加的兴趣班等)、正式或非正式科技社团(包括学会、协会，以及朋友聚会、同学会等非正式团体)、创客空间、创业苗圃、创业孵化器和创业加速器。后四个载体构成创业孵化服务链或服务体系。科技创新创业的过程也反映了科技成果转化过程。

　　从上述两个方面的介绍可以看到，科技成果转化之路有多远。要说远，那是很遥远的。从科研项目立项到研究开发，到最后能够实现产业化、发展为新产业的，会有多少项目能走完全程?或者从大量的创意中，最终能够发展壮大为企业的，又有多少?这个数字笔者没有进行专门的研究，但基本上可以判断，每经历一个过程，至少以一个数量级的项目或创意被淘汰。也就是说，一个创意，或一个研究项目，能够最终实现产业化的，其概率是很低的。要说近，也是比较近的。我们也看到许多项目或创意，只经过几年，甚至十几年的努力，就取得了巨大的成功。对于一些人或一些项目来说，成果转化之路并不遥远。然而，我们不能被一些成功的项目蒙蔽了我们的眼睛。这是因为，我们只看到了几个成功者或成功的项目，有大量夭折的项目或创意，我们没有看见或被我们忽视。

　　科技成果转化之路之所以遥远，或科技成果转化成功率之所以很低，是因为科技成果转化活动具有以下特性：

　　(1)科技成果转化是目标比较明确的经济活动。从科学研究到技术开发的阶段，是科学技术知识产生的过程，即科技成果形成过程，其间有很大的不确定性。而每经历一个过程，项目的确定性在不断提高，但其间也淘汰了不少项目。科技成果转化过程就是对科技成果进行后续试验、开发、应用、推广，是目标很明确的经济活动，好比穿越若干堵透明度不断提高的墙。每一堵墙都是一道障碍，每穿越一堵墙，墙的透明度在不断提高，即不确定性在降低。跨过每一道障碍，都不容易，都要付出巨大的努力。

　　(2)科技成果转化涉及科技成果的供给方、需求方、连接供需双方的中介机构等多元主体。每一个主体都有自己的诉求，各自的诉求相差很大。在成果转化过程中，各主体如能找到结合点，即各自的诉求存在共同点或交集，他们就可以走到一起，共同推进科技成果转化。

　　(3)科技成果转化涉及人才、技术、资本、知识产权、产品、营销、管理等多种要素，任何一个要素缺位或薄弱，都会影响科技成果的有效转化。

　　(4)科技成果转化涉及研究开发、产品化、商品化、规模化等多个环节，从一个环节成功地转入另一个环节，意味着科技成果转化向成功的终点又迈出了关键的一大步。

　　(5)科技成果转化涉及政治、经济、社会、市场竞争、政策扶持、法律规范、宏观经济运行等外部环境。任何一个外部环境都会对成果转化产生较大的影响，有的促进成果转化，是环境中的积极因素，有的阻碍成果转化，是环境中的消极因素。在成果转化过程中，要善于利用外部环境的积极因素，克服或化解消极因素的影响。

　　(6)科技成果转化是通过试验、开发、应用、推广等活动将投入要素转化为产出的过程。科技成果转化就是通过试验、开发等活动，实现增值的，取得较高的回报。成果转化的增值幅度应该足够大，科技人员和企业等才会有足够强的驱动力实施该成果的转化。

　　(7)科技成果转化既是无形的知识物化、转化为产品和产业的过程，通俗地讲就“纸”变“钱”的过程，是投入要素不断消耗、转化，产出逐步形成的过程。

　　科技成果能否成功地转化，关键要看以下两点：一是科技成果的原创性强，预期的市场空间足够大，技术的颠覆性足够强，知识产权保护周全且严密;二是企业的转化能力要强，科研人员的组织力强大，科技资源的配置力强大。其核心是企业的成果转化主体作用得到充分发挥。

　　正是由于科技成果转化是复杂的科技经济活动，因此需要各主体的共同努力，需要遵守国家法律法规，也需要强化政策激励。

　　二、在成果转化路上，要用到哪些法律法规?

　　《促进科技成果转化法》第三条第三款规定，“科技成果转化活动应当遵守法律法规，维护国家利益，不得损害社会公共利益和他人合法权益”。科技成果转化需要遵守哪些法律法规?科技成果转化涉及面广，涉及因素多，因而涉及到的法律法规也比较多，主要包括以下法律法规。

　　(1)要遵守《中华人民共和国科学技术进步法》(2007)。科技进步法是科学技术基本法，作为科技活动重要内容的科技成果转化活动，应当遵守科技进步法规定的基本原则、基本制度和基本规范。

　　(2)要遵守《中华人民共和国促进科技成果转化法》(2015)。促进科技成果转化法是规范和促进科技成果转化的专门法律，毫无疑问是要遵守的，包括遵循成果转化的基本原则，遵守基本制度和基本规范等。

　　(3)科技成果转化往往是以技术合同形式出现的，通过签订技术开发、技术转让、技术咨询和技术服务等“四技”合同明确成果转化主体各方的权利义务。签订技术合同要遵守《中华人民共和国合同法》(1999)规定。

　　(4)科技成果往往是以专利、商业秘密、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权、植物新品种权、国家级农作物品种、国家新药、国家一级中药保护品种等知识产权形式出现的。科技成果转化要遵守知识产权法律法规，即需要遵守《中华人民共和国专利法》及其实施细则、《中华人民共和国反不正当竞争法》(2017)、《中华人民共和国著作权法》(2010)、《中华人民共和国计算机软件保护条例》(2013)、《中华人民共和国植物新品种条例》(2017)、《中华人民共和国集成电路布图设计条例》(2001)等规范知识产权的法律法规。这些法律法规都规定了相关知识产权的实施及其权益保护。

　　(5)科技成果转化的主体是企业，科技成果转化需要遵守规范企业的法律法规。规范企业行为的法律法规包括《中华人民共和国公司法》(2013)和《中华人民共和国中小企业促进法》(2017)等。

　　(6)科技成果转化需要科技人员的深度参与，科技人员都是与高校院所签订聘用合同的职工，与企业和其他组织签订劳动合同的劳动者，因此需要遵守《中华人民共和国劳动法》(2018)、《中华人民共和国劳动合同法》(2007)、《事业单位人事管理条例》(2014)等。

　　(7)科技成果转化是国家鼓励和支持的经济活动，对于实施成果转化的高校院所、企业和个人来说，必然涉及相关收入分配及其法律法规规定。与收入分配有关的法律法规包括《中华人民共和国企业所得税法》(2007)及其实施条例、《中华人民共和国个人所得税法》(2018)及其实施条例、《中华人民共和国社会保险法》(2010)、《中华人民共和国预算法》(2014)。这些法律法规都需要遵守。

　　(8)科技成果转化涉及科技成果资产的使用、处置等。凡是涉及资产使用、处置的《中华人民共和国企业国有资产法》(2008)、《国有资产评估管理办法》(1991)、《事业单位资产管理暂行办法》(2019)等法律法规、政府规章都要遵守。

　　以上只是列举了与科技成果转化密切相关的法律法规，并不是完全列举，在科技成果转化中，无论涉及哪方面的活动、事项、因素等，就要遵守相关法律法规规定。例如，以科技成果资产提供担保的，要遵守《担保法》(1995)规定;科技成果转化产品进入市场并销售的，要遵守《产品质量法》(2018)、《消费者权益保护法》(2013)等。

　　三、在成果转化路上，要用到哪些政策?

　　由于科技成果转化涉及面广、涉及因素和环节较多，需要运用的政策也较多。《促进科技成果转化法》第五条规定，“国务院和地方各级人民政府应当加强科技、财政、投资、税收、人才、产业、金融、政府采购、军民融合等政策协同，为科技成果转化创造良好环境”。这一规定表明科技成果转化涉及科技、财政、投资、税收、人才、产业、金融、政府采购、军民融合等多方面，也涉及这些方面的政策，不仅要用好所涉及的这些方面的政策，而且要加强这些方面政策的协同，善于运用多方面的政策促进科技成果转化。

　　党的十八大提出实施创新驱动发展战略以后，中共中央、国务院先后出台了一系列政策文件。因促进科技成果转化是创新驱动发展战略的重要内容，因而有关创新驱动方面的文件都会涉及科技成果转化。

　　近年来，党中央和国务院先后发布了《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》(中发〔2015〕8号)、《中共中央国务院关于印发〈国家创新驱动发展战略纲要〉的通知》(中发〔2016〕4号)、《中共中央关于深化人才发展体制机制改革的意见》(中发〔2016〕9号)、《中共中央办公厅国务院办公厅关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》(厅字〔2016〕35号)、《中共中央办公厅国务院办公厅关于深化职称制度改革的意见》(中办发〔2016〕77号)、《中共中央办公厅国务院办公厅关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》(厅字〔2017〕42号)、《中共中央办公厅国务院办公厅关于深化教育体制机制改革的意见》(中办发〔2017〕46号)、《中共中央办公厅国务院办公厅关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》(中办发〔2018〕37号)等文件，都不同程度地包含了促进科技成果转化的政策规定，从不同的侧面支持和促进科技成果转化。

　　近年来，国务院先后发布了《国务院关于印发实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定的通知》(国发 〔2016〕16号)、《国务院办公厅关于印发促进科技成果转移转化行动方案的通知》(国办发〔2016〕28号)和《国务院关于印发国家技术转移体系建设方案的通知》(国发〔2017〕44号)等针对科技成果转移转化的专门规定。国务院发布的《国务院关于加快科技服务业发展的若干意见》(国发〔2014〕49号)、《国务院关于印发〈中国制造2025〉的通知》(国发〔2015〕28号)、《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》(国发〔2015〕32号)、《国务院关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》(国发〔2017〕37号)、《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发〔2018〕25号)、《国务院关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》(国发〔2018〕32号)等都涉及科技成果转化。从中可知，国务院推进科技成果转化的政策力度之大、覆盖面之大、出台文件的频率之高，前所未有。

　　对于党中央、国务院出台的上述一系列政策文件，国务院有关部门和地方人民政府及其部门又出台了一系列文件予以贯彻落实，中央和地方出台的有关科技成果转化政策文件的总和，就构成了科技成果转化政策体系。笔者在《科技成果转化政策导读》一书中梳理了一张“科技成果转化政策体系图”(附录一)，从中可以了解科技成果转化政策体系的大致情况。

　　四、在科技成果转化中，如何适用政策法规文件?

　　要回答这个问题，需要先回答以下问题：

　　(1)到底有多少政策法规文件与科技成果转化有关?这个问题很难作出比较准确的回答。主要原因是科技成果转化涉及面较广，发文机构多，而且有关文件在不断出台，目前还没有一个官方机构进行系统的梳理，一般情况下是很难梳理清楚的。笔者试图梳理了截至2019年1月底有关科技成果转化的法律法规和党中央国务院、中央部委、司法部门出台的有关科技成果转化的文件100个，作为《科技成果转化政策导读》一书的附录四。其实，有关科技成果转化的政策法规远不止那么多，但密切相关的政策法规应该是八九不离十了。有些文件并不常用，科技成果转化涉及到相关活动、方面、因素、环节等时，可以适用相关的政策法规。

　　(2)如此众多的政策法规文件，该如何学习和适用?这的确是一个难题，一直以来备受社会各界关注。这也正是笔者撰写《科技成果转化政策导读》一书的初衷。

　　在科技成果转化政策法规适用时，需要回答好以下问题：

　　①同一事项涉及多个法律法规或多个政策文件，如何处理法律法规之间、法律法规与政策文件之间的关系?这要根据《中华人民共和国立法法》第五章规定进行处理。如果发现法律法规、政策文件的规定有不一致情形的，适用效力高的规定。如果是同等效力的，则分以下三种情形分别适用：一是在各自规定的范围内适用相关规定;二是特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定;三是新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

　　②在成果转化过程中，哪些事项需要正确地适用政策法规来解决?这与科技成果转化过程有关。技术输出与技术输入是两个相反的过程，高校院所是以技术输出为主的，而企业是以技术输入为主，也就是说，高校院所的成果转化过程和企业的成果转化过程有很大的不同。在科技成果转化的不同过程中，适用的政策法规也有所不同。笔者在《科技成果转化政策导读》一书中，分别画出了高校院所科技成果转化流程图(附录二)和企业获取科技成果流程图(附录三)。在上述两个流程中的每一个环节，都可以找到适用的政策法规。

　　(3)在科技成果转化过程中遇到问题或障碍时，如何适用政策法规?在成果转化过程中，经常会遇到这样那样的问题。在遇到问题或障碍时，先要查阅一下法律法规、政策文件是否有规定?是怎样规定的?如涉及投资方面的，则查阅投资方面的规定;涉及人才的，则查阅人才方面的规定。从这些规定中找到解决方案或解决问题的思路。涉及多个方面的，则看看每一个方面是怎么规定的，彼此间有否冲突或出入。存在冲突或出入的，要考虑如何避免，从中找到一个比较合理的解决方案。

　　(4)在科技成果转化中，在哪些情况下适用哪些政策法规?成果转化涉及面较广，很难一一列举，主要涉及以下五个方面：

　　①动力从何而来?动力来自国家的放权，减少对科技成果转化的管制;来自对高校院所的考核评价方式的改变，国家有关部门通过考核评价激励高校院所加大实施科技成果转化的力度;来自科技成果权益归属制度的改革，以激励科技人员实施科技成果转化。

　　②科技成果转化一般是以项目形式出现的。无论采取哪种转化方式，都是以成果转化项目形式实施的，都要签订技术合同，基本上属于产学研结合。因而可以分别适用科技项目、“四技”合同和产学研结合的政策法规。

　　③科技成果转化需要科技人员以兼职创业或离岗创业的形式深度参与，并要兑现对科技人员的奖酬激励。涉及科技人员实施科技成果转化的，要从上述三个方面适用政策法规。

　　④科技成果转化涉及税收优惠政策，包括技术合同税收优惠、研发费用加计扣除、高新技术企业认定及其税收优惠、科技人员个人所得税优惠等政策。

　　⑤国家保障和促进科技成果转化的政策。

　　抓住科技成果转化的关键环节、关键因素，正确适用成果转化政策法规，也就不会有太大的困难。

　　(5)在同一事项或同一政策术语出现在不同文件有不同的定义时，如何适用政策法规?仅科技成果、职务科技成果、科技人员等概念，不同的文件所作出的定义或解释就有差异，不同文件的适用范围也不同。究其原因，一是不同部门对同一术语的内涵有不同的理解，二是这些术语是为该文件服务的。因此，在适用相关文件时，要根据该文件的规定理解相关术语，界定其内涵及其适用范围，切忌张冠李戴。

　　当然，这些政策适用上的问题，《科技成果转化政策导读》基本上给出了较好的回答。

　　五、学习科技成果转化政策法规有何价值或意义?

　　学好科技成果转化政策法规，可以达到以下积极的效果。

　　(1)有助于科技成果转化走上正道，不走旁门左道，更不能走上歪道、邪道上。依照法律法规和政策规定实施科技成果转化，合法权益才有充分的保障。

　　(2)有助于科技成果转化不走弯路，或少走弯路。一般来说，任何一项法律法规和政策文件的出台，不是凭空想象的，而是在总结已有的经验教训的基础上集成众智形成的，是将好的经验和失败的教训升级为法律法规和政策文件规范，因此依照国家法律法规和政策文件规范实施科技成果转化，可以少走弯路。

　　当然，也不可否认，因法律法规和政策文件在出台之前调查研究不充分，对有关制度、政策论证不够充分，出台过程中审查不够严密等，也存在有关规定不够合理之处，法律法规之间、政策文件之间存在冲突的情形。尽管存在这样的情形，但通过政策法规文件的比较分析，可以识别出来，因而不大会影响成果转化项目的有效实施。

　　(3)有助于高校院所、企业、科技人员、技术转移人员等保护自身合法权益。无论是《促进科技成果转化法》及其实施规定还是《合同法》及其配套文件，都是充分激发高校院所、企业、科技人员实施科技成果转化的积极性、创造性，保障技术交易各方的合法权益的。依法依规签订技术合同、实施科技成果转化，办理技术合同认定登记等，各方的权益可以得到保障，相关政策可以得到有效落实。

　　(4)有助于科技人员遵纪守法。《促进科技成果转化法》《合同法》《专利法》等法律法规，都规定了科技人员的行为规范，哪些行为是国家鼓励和支持的，哪些是严格禁止的。有些行为虽然都支持，但综合在一起时可能发生冲突。一旦发生冲突该如何选择，国家法律法规和政策文件都作出了规定。科技人员遵守这些规定，其合法权益才能得到保护，也就可以高枕无忧。

　　(5)在成果转化过程中，正确适用国家法律法规和政策文件，充分享受了政策扶持，可加快科技成果转化进程，并可降低风险，提高成果转化成功率。

　　(6)在科技成果转移中，技术转移机构和技术转移人员熟悉法律法规和政策文件，并引导服务对象遵从法律法规和政策文件规定，不仅可提高自身的专业素养，还可促进交易各方形成共识，进而有助于促成技术交易。

　　(7)有助于高校院所和企业引导科技人员学习政策法规，树立正确的科技创新观念和科技成果转化导向，进而激发科技人员自觉实施成果转化的积极性、主动性。

　　总而言之，熟悉并熟练运用科技成果转化法律法规和政策文件，是做好科技成果转化工作的前提和基础，可提高科技成果转化的针对性，促进科技成果转移，加快科技成果转化进程。

　　六、哪些人需要学习适用科技成果转化政策法规?

　　笔者认为，以下人员需要认真学习并适用科技成果转化政策法规。

　　(1)各级政府的科技行政部门和其他部门负责科技成果转化和政策法规的工作人员。无论是各级政府出台的科技成果转化文件还是其他部门出台的科技成果转化文件，基本上出自科技行政部门及其他部门负责科技成果转化工作的工作人员和法规部门的工作人员。他们对国家科技成果法律法规和政策文件的准确把握和深入理解决定了所出台文件能否有效落实、能否达到预期效果。由于对国家法律法规和政策文件理解不透彻，加之调研不充分，论证不严密，文件规定不科学、不严密的情况时有出现，影响该文件的有效落实。这个群体是需要加强科技成果转化法律法规和政策文件的学习的。

　　(2)高校院所的科技人员、科研管理人员和技术转移人员。科技人员是决定一项科技成果能否转化的关键因素，既是主要参与者，又是主要受益者。科技人员学好用好成果转化政策法规，可树立正确的成果转化观念，提出合理的诉求，进而可与科技成果转化的投资人、科技成果转化人员达成共识，形成同心同德、结合紧密的成果转化合作共同体。

　　科研管理人员学好用好成果转化政策法规，有助于在科研管理中强化成果转化导向，加强科研、科研管理和技术转移等多方协同，进而可加快成果转化。

　　对于技术转移人员来说，学好用好科技成果转化政策法规是一项基本功，也是其专业能力的重要组成部分。

　　(3)企业政策人员、开放式创新人员或技术转移人员。这个群体的主要职责是获得科技成果，并将获得的科技成果嫁接到企业的研发、生产、经营和管理中。学好用好科技成果转化政策法规，有助于与高校院所科技人员、科研管理人员、技术转移人员加强交流合作，进而有助于获取相关技术。

　　(4)技术转移机构、技术经纪机构等中介机构的从业人员。不掌握科技成果转化政策法规，是无法为高校院所、企业提供技术转移服务的。学好用好科技成果转化政策法规，是承接高校院所和企业技术转移业务的一块敲门砖。

　　(5)知识产权服务人员。知识产权服务应是为科技成果转化服务的。学好用好科技成果转化政策法规，可增强其服务能力，提高其专业素养。

　　有关部门在举办技术转移人才、技术经理人或技术经纪人培训时，不能简单地将其只作为一项工作任务，而应该作为一项使命，将科技成果转化政策法规的学习，作为一门必修课，将有关科技成果转化政策法规资料作为必备的培训资料。

　　强化科技成果转化政策法规的学习，不只是为了更好地贯彻落实国家科技成果转化政策法规，而是科技成果转化政策法规的学习并不是一件很容易的事情，必须花时间和功夫。其难点有三：一是政策法规文件量大面广，难免会有遗漏，遗漏的也许就是最重要的;二是政策法规文件之间相互关联性强，需要将相关文件结合起来学习，同时还要将有关文件进行比较分析，才可更好地学习并适用政策法规文件;三是要具备科技成果转化知识，了解科技成果转化规律，才能更好地领悟科技成果转化政策法规的规定。

　　总之，推进科技成果转化，要强化科技成果转化政策法规意识，加强政策法规学习，将国家出台的科技成果转化法律法规和政策落实到位。这是贯彻中央决策部署的需要，是推进科技成果转化的需要，是高校院所增强研发创新的需要，是企业增强市场竞争力的需要。

　　【关于作者】

　　吴寿仁，上海市科学技术委员会体制改革与法规处原处长，上海市计划生育科学研究所党委副书记，《科技成果转化操作实务》《科技成果转化疑解》和《科技成果转化政策导读》等书作者。