粤港澳大湾区推进协同创新发展的问题与对策

　　文/李志坚 叶茂桂(广东亚太创新经济研究院)

　　协同创新发展是粤港澳大湾区建设国际科技创新中心的关键。本文在研究区域协同创新核心内涵的基础上，从制度供给、要素流动、资源共享和科技教育合作等视角分析粤港澳大湾区协同创新发展所存在的主要问题和突出短板，并提出建立健全粤港澳大湾区协同创新体制机制、促进创新要素便利流动、推进科技信息资源开放共享、协同推进科技创新和融入全球创新网络等五个方面的思路建议，为粤港澳大湾区协调治理和制定科技创新政策提供参考。

　　在经济高质量发展时代，传统发展方式不可持续，必须依靠创新驱动打造经济增长新引擎。根据中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确将粤港澳大湾区定位为具有全球影响力的国际科技创新中心，强调深入实施创新驱动发展战略，深化粤港澳创新合作，构建开放型融合发展的区域协同创新共同体。在此背景下，研究粤港澳大湾区协同创新发展有着重要的意义。

　　一、区域协同创新的理论认识与意义

　　(一)区域协同创新的内涵

　　“协同创新”的定义最早由美国麻省理工学院研究员彼得‧葛洛给出，即“由自我激励的人员所组成的网络小组形成集体愿景, 借助网络交流思路、信息及工作状况，合作实现共同的目标”。国内研究者认为协同创新的本质属性是一种管理创新，亦即如何创新管理模式，打造部门、领域、行业、区域甚至国别的界限，实现地区性及全球性的协同创新，构建起庞大的创新网络，实现创新要素最大限度的整合。随着研究的深入，区域协同创新内部形成机理和实际应用方面逐渐引起了国内外学术界的重视。英国卡迪夫大学库克教授率先提出“区域创新系统”的概念，他强调区域创新系统是由在地理上存在分工和相互关联的生产企业、研究机构和高等教育机构等构成的区域性组织体系，这种体系有利于推动区域内的知识创新、技术创新、知识传播和知识应用，并为产业结构升级和经济高质量增长提供支撑。国内学者主要从区域协同创新的必要性、动力机制、影响因素、政府政策等方面展开了研究。

　　结合国内外学界、政界及企业界的相关论述，区域协同创新的内涵可以概括为：指区域之间，甚至国家之间的不同创新主体，基于共同目标、内在动力和有机配合，对各种创新资源和要素进行有效汇聚、整合和共享，加速科学技术创新和产业化活动，从而产生整体效应最优的过程和活动。区域协同创新的本质是通过政府的引导和机制安排，促进高等院校、科研机构、企业、中介机构等不同主体发挥各自优势，为了实现创新增值而开展的一种跨界整合，并在创新过程中追求更高质量和更高效益的经济增长。

　　(二)促进粤港澳大湾区协同创新发展的战略意义

　　综观旧金山湾区、纽约湾区的实践经验，协同创新是整合创新资源和提升创新效率的最有效途径。因此，推动粤港澳大湾区协同创新具有重要的意义。第一，推进粤港澳大湾区协同创新是我国加快建设创新型国家和世界科技强国的必然选择。大湾区是我国最具活力的创新区域之一，香港科研院校积累了大量的前端技术和专利成果，珠三角产业链条完善，科技成果转化市场广阔。因此，推进三地深入开展创新及科技合作，既有利于统筹利用全球创新资源，牢牢掌握创新主动权，又有利于提升整体创新能力和水平。第二，协同创新是粤港澳大湾区增强经济创新力和竞争力的关键举措。珠三角的产业根基是传统制造业，但随着劳动力、土地、环境成本的日益上升，过去传统粗放的发展模式难以为继，迫切需要发挥香港发达的基础研究优势和珠三角产业门类齐全优势，加快新旧动能接续转换，协作开展产业技术创新和科技成果产业化活动，构建以创新为引领的现代产业体系，不断增强大湾区经济创新力和竞争力。第三，协同创新是粤港澳大湾区建设国际科技创新中心的内在要求。当前大湾区各城市之间的科技力量自成体系、独立运行、分散重复，只有通过制度创新突破，实现各种高端资源要素的自由流动和创新资源的开放共享，构建区域协同创新共同体，才能支撑国际科技创新中心目标的加快实现。

　　二、大湾区协同创新发展存在的短板

　　当前粤港澳大湾区科技创新实力与国际一流湾区相比还有不小的差距，协同发展机制和利益分配协调机制仍不够完善，创新要素尚未实现自由流动，科技教育合作交流的广度和深度不够，协同创新能力有待进一步充分发挥。

　　(一)协同创新体制机制仍不够完善

　　近年来，粤港澳三地在科创方面的合作机制与模式不断升级，广东省与香港建立了粤港科技创新合作专责小组、与澳门科学技术发展基金启动了联合资助计划，每年举办粤港澳、粤澳合作联席会议，但还没有专门的联合机构进行规划和协调，能够及时解决协同创新发展中的体制机制障碍的决策机制及工作机制有待建立，没有形成统一的技术标准规范。同时，湾区内地地市之间利益分配协调机制不完善，在科创领域存在行政壁垒和地方保护主义，如在进行研发投入时就存在排他性，很少分享由当地研发投入带来的技术成果，彼此之间的合作缺乏动力机制和政策环境，科技创新合作的大项目偏少;科技服务协同创新网络尚未形成，广深港澳科技创新走廊、珠三角自主创新示范区等虽取得了一定成效，但仍存在重复投入和重复建设，无法将有限的资源聚焦于支持本地的优势领域，而产业结构趋同和同质竞争等问题，也阻碍完整有效的产业链条的形成与发展。

　　(二)创新要素跨境流动存在约束

　　当前，粤港澳三地在人才、物资、资金等创新要素的流动上仍存在不少障碍。一是湾区内地科研人员到港澳进行学术交流及合作研究面临手续繁琐、办理时间长、可在港澳逗留时间过短等问题。二是由于通信管理、相关福利保障等多方面存在制度差异，较大影响了人才的流动。如湾区内地移动支付、电话卡、网约车等业务办理，港澳身份证号码格式无法通过实名认证;港澳人士在购买火车票、飞机票等业务上无法通过手机或网站等办理，必须去服务窗口;湾区内地与港澳医疗保障体系不同，导致部分港澳居民由于在内地无法享有与港澳地区一样高的社会保障福利。三是在专业资格互认方面，港澳专业人士除在金融、会计、税务、建筑等领域可直接在广东自贸区内执业外，其他领域专业资格互认和执业地点还存在限制。四是在资金方面，尽管国家和广东省层面科研项目经费过境港澳使用问题已基本得到解决，但香港的金融优势对湾区科技企业发展的支撑仍较弱，港澳企业、经济组织或个人到内地投资仍面临资质要求、持股比例、经营范围等准入限制措施。

　　(三)创新资源共享缺乏长效机制

　　科技信息资源作为科技创新发展的重要要素，其开放共享程度将直接影响大湾区科技资源的利用率及其优化配置程度。总体而言，湾区内城市及与港澳之间尚未建立起统一的科技信息资源共享体系和平台，在大科学装置、重点实验室、大型科研仪器设备、科学数据、专家库等创新资源的共享上还不充分。这一方面是由于大湾区科技资源的共享缺少法律、制度及实施细则等方面的保障，尚未界定政府和科技资源管理部门的权责利，且开放共享需协调粤港澳三地科技主管部门、高等院校、科研院所等众多机构，科技资源共享在近期实际操作中很难真正放开。另一方面，在大湾区“一国两制”的环境下，如何在促进科技成果转移转化的同时保障数据资源安全和不被窃取，保护技术成果所有者的知识产权，将是未来大湾区推动实现科技信息资源充分流动中需要解决的重要问题。

　　(四)科技教育合作的深度和广度不够

　　纵观全球，世界级大湾区都具有较强的科技创新能力和拥有几所国际一流大学。近些年来，粤港澳大湾区在科技和教育合作上逐渐展开探索，但仍存在科研合作范围偏窄、科研成果转化率低、知识生产能力不足等问题，三地科研教育合作深度和广度还需加强。一方面，粤港澳三地科研合作形式单一，主要以政府课题合作为主，仅在部分领域开展合作;港澳可申报内地科研项目在经费和类型上也有一定限制，涉及到科技信息安全领域港澳高校或企业不能申报，而在科研课题经费申请上，港澳必须以内地的机构或在内地分设的机构名义进行申报，在课题审批、成果考核上亦没有统一标准。另一方面，大湾区高校之间、高校与企业之间协同发展仍不足，如香港拥有5所进入世界100强的一流大学，同时在发光二极管技术、云计算、生物医学和电动汽车等方面具备技术储备优势，但由于三地高校、科研院所、企业的产学研合作信息不对称，导致港澳基础研究的优势和内地完善的产业链优势未能有效结合，科技成果转化率不高。

　　三、促进粤港澳大湾区协同创新发展的对策建议

　　推进粤港澳大湾区协同创新发展涉及到多项工作的统筹安排，需要切实可行且有效的抓手。基于上述大湾区协同创新发展存在的薄弱环节，下面从五个方面提出思路建议。

　　(一)建立健全协同创新体制机制

　　由于粤港澳大湾区科技管理体制机制存在差异，有必要研究成立高层次科技创新协调领导机构，统筹协调跨区域创新合作。一是推动机构及职能部门的协同。建议争取由国家科技部牵头，构建粤港澳三地政府、科技主管部门及其他相关职能部门间的协商管理机制，探索成立粤港澳大湾区科学技术协同发展领导小组，建立粤港澳大湾区科技创新联席会议，全面统筹大湾区科技发展战略及规划、政策配套服务和解决在合作过程中碰到的一些重大关键性问题。二是努力推动政策协同。在参照国家和粤港澳三地科技规划和科技政策的基础上，率先在鼓励创新的政策方面实现区域协同，如研究制定粤港澳大湾区科技创新合作项目管理办法、科技资源开放共享管理办法等。三是建立风险共担和利益互惠机制。研究成立粤港澳大湾区科技创新和产业发展基金，对大湾区重大科技攻关项目、重大科技产业化项目进行联合投资，实现风险共担和利益共享。四是探索开展粤港澳大湾区知识产权协同发展机制。联合加强知识产权保护，建立大湾区知识产权保护协作网络，开展大湾区知识产权互认试点，搭建大湾区知识产权信息公共服务平台。

　　(二)促进创新要素高效有序流动

　　发挥市场作用，着力打破不必要的要素管制，促进人才、物品、资金等资源要素在粤港澳大湾区城市群内高效流动。一是促进人才高效自由流动。高起点筹设大湾区科技大学等高水平研究型大学，加强大湾区内青年交流合作;探索“双聘教授”机制，吸引港澳一流学者到内地高校长期同时受聘;研究推动港澳专业技术人才执业的范围扩大到大湾区全域，增加专业资格互认的领域。二是提供多样化的通勤和生活配套服务。研究推出针对港澳创新创业人员的交通优惠计划，开通科技园区至高铁站点、港珠澳大桥及客运港的点对点定制快车线路;针对港澳居民中的居住证持有人在内地享受教育、医疗、文体、法律、社会保险等公共服务方面，尽快出台相关实施条例或操作细则，满足港澳人士在内地的工作生活需求。三是推进科研仪器设备通关便利。探索大湾区研发小物流通关便利政策，简化研发用生物、医药材料通关审批程序，争取国家将省级新型研发机构购置的科研用仪器设备纳入享受进口税收优惠范围。四是加快推动湾区内地各级各类科研项目经费跨境便利使用，建立资金拨付绿色通道;鼓励各类金融资本支持种子期、初创期的科创型企业发展，大力发展创业风险投资，支持金融机构或组织设立专为科技企业服务的金融产品。

　　(三)推进科技创新资源开放共享

　　要加快实现粤港澳大湾区科技信息资源的开放共享，需共同构建高效、安全的科技资源和数据管理体系。一是完善粤港澳大湾区科技资源开放共享管理制度和开放共享台账，构建实验室、大科学装置、科研仪器和设备、科学数据、科技文献、生物种质的共享平台和信息互通机制。二是鼓励粤港澳三地高校、科研院所或企业非涉密和无特殊规定限制的科技资源向全社会开放和共享，可根据实际情况按成本补偿和非盈利原则收取费用，或者按照市场化方式商定收费标准，政府对开放效果好的单位给予后补助。三是产权单位可委托专业服务机构承担科研设施和仪器的日常管理维护工作，加强社会化服务和市场化运营。四是鼓励粤港澳三地高校、科研院所合作举办基础科学研究学术研讨会，规范合作论文的资助来源标记，加强高水平论文统计与共享。五是创新数据管理与共享机制，探索在广东自贸区范围内建设国际通信专用通道和跨境光缆，打通湾区内地与港澳的数据对接，建立科技数据监管机制，定期交换监管经验和意见。

　　(四)推动三地科技创新协同发展

　　粤港澳大湾区要建设成为国际科技创新中心，必须推进科技创新合作，深化产学研协同创新，促进不同创新主体实现优势互补。一是深化三地科技协同创新。重点围绕生命科学、海洋科学、信息科学、空间科学、纳米科学等领域，采取中央和三地共建等模式，布局大科学装置、重点实验室和科研平台，提升源头创新能力;支持三地高校创新科研合作机制，实施重大科研项目共同招标制度，共同打造重点团队和重点实验室。二是推动科技成果产业化。鼓励企业与高校、科研院所共建研发机构和技术转移机构，加快推动新一代信息技术、中医中药、新材料、新能源汽车、高端装备制造、数字经济等产业共性关键技术攻关;以广深港澳科技创新走廊为核心，建设粤港澳联合创新区和成果转化基地，组织高校和科研院所编制大湾区科技成果目录，推动科技成果与产业、企业需求有效对接。三是支持粤港澳青年创新创业。推动在佛山、东莞、中山等城市建设粤港澳青年创新创业平台，探索与港澳成立大湾区青年创新创业基地联盟，定期举办粤港澳大湾区青年周系列活动，建立一站式宣传与服务平台，支持港澳青年人才和高校毕业生到湾区内地开展创新创业。

　　(五)积极主动融入全球创新网络

　　在创新全球化背景下，粤港澳大湾区应发挥港澳的国际化优势，吸引高端创新要素集聚，深度融入全球创新网络。一是依托港澳两大国际化平台，吸引全球科技领军人才、优秀科研人员和国际科技知名企业;强化与国际市场接轨，支持内地创新型企业在港澳设立办事处、分支机构、研发中心或实验室等平台，引导珠三角符合条件的科技企业赴港上市，积极融入国际融资平台。二是鼓励大湾区大学、科研院所、企业等联合参与环境和气候变化、健康、能源、材料、空间、信息等领域国际大科学计划和大科学工程，主动设置或组织国际科技合作计划或国际学术会议活动。探索组建大湾区科技发展智库，重点针对全球技术创新治理的理论和应用决策研究，开创多元共治的创新治理格局。三是加强与先进国家和地区的科技合作交流，强化与美国、英国、德国、法国、以色列、日本等科技强国的深度合作，在前沿或交叉学科领域实施基础科学研究合作计划。四是促进“一带一路”沿线国家的科技合作，支持大湾区企业、高校或科研机构独立或联合共建境外研究中心、试验基地，围绕科学前沿问题开展研究，协同推进与“一带一路”国家开展创新创业合作。