科技成果转化若干热点问题解析（十三）——从一个实例看政策落实的堵点有哪些

　　文/吴寿仁(上海市计划生育科学研究所)

　　科技成果转化仍然是时下各方关注的焦点，其中有关科技成果转化的税收优惠政策及其它相关配套政策的落实问题尤其受到广泛的关注。本文从一个受众较小的政策落实问题为切入点，对有关政策的内涵进行深入的解读，并对政策落实中的难点问题进行分析解读，从中可窥探出政策落实的若干堵点。

　　一、实例简介

　　张三(化名)是某单位的一名高级专家，1955年出生，享受国家发放的政府特殊津贴，因工作需要，单位为他办理了延长退休手续。2017年他因完成的一项科技成果转让给某企业而取得奖励和报酬所得300万元。按照《个人所得税法》规定，该笔收入适用税率是45%，需缴纳个人所得税135万元，税后所得为165万元。如此高额的个税，当初的兴奋劲头消失殆尽，他没有急于提取这笔收入，而是通过各种途径咨询，以期找到可享受的个人所得税优惠政策。功夫不负有心人，他终于发现了《财政部、国家税务总局关于高级专家延长离休退休期间取得工资薪金所得有关个人所得税问题的通知》(财税〔2008〕7号，以下简称财税[2008]7号文)这个文件。那么，张三获得的这笔奖酬金所得能够按照财税[2008]7号文的规定免征个人所得税吗?

　　为此，该单位财务负责人就这个问题向当地主管税务机关咨询，主要疑虑有两点：一是张三因科技成果转化而获得的奖励和报酬所得是否是单位“统一发放”的?二是如果单位给予张三办理免征个人所得税优惠政策，是否会影响这笔支出不受单位工资总额限制政策的享受?主管税务机关的工作人员口头回复说，张三获得的这笔300万元收入好像符合财税[2008]7号文规定，可以免征个人所得税。但他表示，这只是他个人的意见，他不能确定。至于能否“不受单位绩效工资总额限制”，那不是他的职责范畴。这位负责人向单位领导汇报，讲了他的疑虑，单位领导也不敢擅自拍板决定。经征得张三的同意，还是没按财税[2008]7号文规定免征个人所得税。

　　二、政策解析

　　到底张三因科技成果转化获得的这笔奖励和报酬所得能否享受免征个人所得税优惠，笔者从以下三个角度进行分析。

　　1.张三符合财税[2008]7号文规定的受益对象吗?

　　张三是国家发放的政府特殊津贴获得者，符合财税[2008]7号文第一条第一项规定的优惠对象，即延长离休退休年龄的高级专家是指：(一)享受国家发放的政府特殊津贴的专家、学者;(二)中国科学院、中国工程院院士。因此，张三可以根据财税[2008]7号文规定，在其延长退休期间取得的工资、薪金所得，可以享受免征个人所得税优惠。

　　2.延长退休期间取得的工资、薪金所得包括哪些内容?

　　根据财税[2008]7号文第二条第(一)项规定，高级专家延长离休退休期间取得的工资薪金所得是指高级专家从其劳动人事关系所在单位取得的，单位按国家有关规定向职工统一发放的工资、薪金、奖金、津贴、补贴等收入。那么，张三因科技成果转化而获得的奖励和报酬所得是否属于“按照国家有关规定向职工统一发放的工资薪金”?

　　首先，张三因科技成果转化获得的奖励和报酬所得是根据《促进科技成果转化法》第四十三条、第四十四条和第四十五规定取得的，即符合“按照国家有关规定”发放。

　　其次，该单位根据《促进科技成果转化法》第四十四条第二款规定制订了《促进科技成果转化暂行办法》，该办法规定了科技人员在科技成果转化中获得奖励和报酬的标准和分配方式，适用于单位所有科研人员。很显然，该单位的科技人员只有取得了科技成果，并因实施该成果的转化而取得了转化收入，才有资格获得奖励和报酬。这是附条件发放的工资薪金。但这符合财税[2008]7号文第二条第(一)项规定的“统一发放”吗?

　　第三，“统一发放”是指“人人皆有”还是“人人皆有机会有”?如果是“人人皆有”，就是每个人均可获得的基本工资、津贴、奖金等。尽管现实中绩效奖是“人人皆有”，但从理论上讲仍是“人人皆有机会有”，因为只有那些取得绩效的职工才有资格取得绩效奖，没有取得绩效的，是不能获得绩效奖的。单位对完成、转化科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬属于“人人皆有机会有”，属于绩效奖范畴。因此，科技人员因科技成果转化而取得的奖励和报酬所得不属于狭义的单位“统一发放”，而是广义的单位“统一发放”。

　　第四，张三因科技成果转化获得的奖励和报酬所得不符合财税[2008]7号文第二条第(二)项规定的各项收入，即“除上述第(一)项所述收入以外各种名目的津补贴收入等，以及高级专家从其劳动人事关系所在单位之外的其他地方取得的培训费、讲课费、顾问费、稿酬等各种收入”。对第(二)项规定的收入，要依法计征个人所得税。

　　分析财税[2008]7号文第二条的结构可知，第(一)项是正向规定，第(二)项是负向规定，即排除规定，张三因科技成果转化获得的奖励和报酬所得既然不属于第(二)项规定的收入，就属于第(一)项规定的收入，不存在既不属于第(二)项规定的收入也不属于第(一)项规定的收入的其他性质的收入。也就是说，张三因科技成果转化获得的奖励和报酬所得属于“按照国家有关规定向职工统一发放的工资薪金”，应该是可以享受免征个人所得税优惠政策的。

　　3.该单位给予张三科技成果转化奖励和报酬所得免征个人所得税会影响该单位根据《促进科技成果转化法》第四十五条第三款规定的单位给予张三的科技成果转化奖励报酬“不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数”吗?

　　这是两个不同的政策。虽然彼此有关联，但绝不存在二选一的问题。

　　首先，适用法律不同。给予张三科技成果转化奖励和报酬所得免征个人所得税是适用《中华人民共和国个人所得税法》及其实施条例，而科技成果转化奖励和报酬“不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数”是适用《促进科技成果转化法》规定。

　　其次，政策优惠对象不同。对延长退休年龄的高级专家的工资薪金免征个人所得税，优惠对象是延长退休年龄的高级专家，目的是激励这些高级专家继续从事科研或学术工作。而单位给予科技人员奖励和报酬“不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数”，优惠对象是单位，目的是解决单位给予对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员奖励和报酬的发放渠道问题，使单位给予科技人员的奖励和报酬能够发放，且不侵占单位其他职工的绩效工资份额，以消除该奖励和报酬的发放阻力。

　　第三，实施部门不同。对延长退休年龄的高级专家的工资薪金免征个人所得税的实施部门是税务部门，而单位给予科技人员奖励和报酬“不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数”的实施部门是人力资源与社会保障部门。两项政策是各自独立执行的，既不是互为条件，也不互相排斥或取舍。

　　第四，政策实施时间和方式不同。对延长退休年龄的高级专家的工资薪金免征个人所得税，因工作单位要履行代扣代缴义务，在张三取得科技成果转化奖励和报酬时，由单位负责向主管税务机关申请办理免征个人所得税手续。而单位给予科技人员奖励和报酬“不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数”是指单位人力资源部门不将这部分支出计入本单位绩效工资总额，年底或年初向主管部门和人力资源与社会保障部门报送相关表格时披露，并接受其检查和监督。

　　总之，该单位完全可以适用财税[2008]7号文为张三办理免征个人所得税手续。

　　三、政策落实的堵点分析

　　然而，为什么张三没有享受到免征个人所得税优惠?是不是该单位负责人或财务负责人政策水平不高看不懂政策文件，或者有意与张三作梗而故意不办呢?当然不是，笔者认为，这其中有以下深刻的原因。

　　1.税收优惠政策文件一般是以正向列举的方式确定税收优惠范围，没有列举到的，一般不属于税收优惠范围

　　财税[2008]7号文没有将国有企业、事业单位依照《促进科技成果转化法》规定对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予的奖励和报酬所得列入可免征个人所得税的收入范围。原因是显而易见的，即该文件出台的时间较新修订的《促进科技成果转化法》更早。换句话说，新修订的《促进科技成果转化法》出台以后，如果高级专家因科技成果转化获得的奖励和报酬属于免征个人所得税收入的，财政部应该修订财税[2008]7号文，或者发出一份补充通知予以明确。

　　2.在政策法规适用时，如何处理好与其他政策法规的关系，往往需要政府有关部门给出解释，但基层单位很难得到确切的答案

　　这不能简单地认为政府部门工作人员不作为，因为他们只熟悉并负责本条线上的政策法规的执行，对其他条线上的政策法规如何适用，一般是不知道的，也不能给出意见或建议。在本条线上的政策法规在执行中如何处理好与其他条线上的政策法规的关系，往往需要有关部门出台文件加以明确。这也正是该单位财务负责人向主管税务机关咨询时没有得到确切答案的原因所在。

　　3.该单位在享受优惠政策时采取了谨慎的态度是可以理解的

　　目前各种审计、巡视、巡察、专项检查、党风廉政责任制检查、“四责协同”检查等比较多，检查人员的政策水平相差较大，检查标准的掌握也不尽相同。例如，有一家单位负责人告诉笔者，因该单位的财务缺乏基本的财务知识，会计处理不规范，但在审计过程中审计人员采用有“罪”推定原则，听不进任何解释，而对该单位给出的每一个解释，都是从有问题的角度来理解，最终在审计报告中披露的问题是很严重的，并移交给纪检部门处理。这使该单位负责人一度思想负担很重。纪检部门介入以后，并没有发现该单位存在经济问题。在整改环节中，负责监督该单位整改的人员认为，该单位所存在的问题并不严重，只是管理不规范而已，只需规范会计处理和财务核算。该单位负责人虚惊一场。

　　一些单位领导班子为避免不必要的麻烦，在适用政策法规文件时，一般采取有明确规定的“大胆为”、没有规定或规定不明确的“慎重为”的方式。该单位的财务负责人提出的两点疑问就属于这种情形，因为在各种审计、巡视巡查或检查中，财务负责人往往首当其冲，在适用法律法规和政策文件时，采取谨慎原则，所依据的政策法规必须有明确且具体的规定，以便遇到疑问时可以解释清楚。对于那些模棱两可的规定，不擅自作出衍生的解释或适用。

　　4.张三顾全大局

　　张三通过咨询了解到财税[2008]7号文时如获至宝，以为可以免交个税了。但当单位领导和财务负责人跟他沟通为什么不能依据该文免征个人所得税时，他表示理解。他表示，不能以自己之利而影响到单位其他职工的利益，也不能因为自己的原因而让单位领导“吃药”。

　　中央实行“放管服”(即简政放权、放管结合、优化服务)政策以后，单位执行政策的压力确实较大。以往的政策法规规定原则性强，给政策适用带来了困难。政策法规之间不衔接、不配套的问题，也影响了政策的适用。

　　四、几点建议

　　正如笔者前面分析的那样，张三因科技成果转化而获得的奖励和报酬所得符合财税[2008]7号文规定，可以免征个人所得税。张三没有享受到免征个人所得税政策是很可惜的。为此笔者建议：

　　1.加快政策梳理力度，进而消除政策落实中的盲点、难点、堵点

　　国家法律法规颁布实施以后，国家和地方有关部门要对现行的政策法规文件进行梳理。通过梳理，发现政策及其落实中的疑点、难点，该修订的要及时修订，该废止的要及时废止，该制订的要及时制订，该解释的要及时作出解释，以消除政策的盲点和模糊地带，确保政策法规的有效落实，从而提高政策的获得感。

　　2.政府部门在政策落实中要加强协同

　　政策执行中往往会涉及多个部门，相关部门之间要加强协同，确保有关政策得到落实。对于一些重要的政策，建议政府有关部门跨前一步，不仅要宣传好、解读好政策，还要帮助基层单位解决落实政策中的疑难问题，该为基层单位背书的还要背书，减轻他们的思想包袱。例如，对于科技成果转让、作价投资是否要委托第三方机构评估并进行评估备案等问题，从现行政策文件来看，那是必须的，但根据《促进科技成果转化法》规定，科技成果转让和以科技成果作价投资可以协议定价的方式确定价格，这意味着可以不经第三方机构评估。现实中，委托第三方机构评估作价，不但不能保护国有科技成果资产，还会错失科技成果转化的有利时机，从而事实上导致国有科技成果资产的无形流失。然而，为避免不必要的麻烦，高校和科研院所仍然会选择委托第三方机构评估作价。这就使《促进科技成果转化法》规定的协议定价这一具有突破性的定价方式在落实中大打折扣。对于这一问题，目前还没有看到哪个部门作出了明确而具体的规定。胆子大的，就不委托第三方机构评估，而是直接进行协议定价;胆子小的，仍然在按原来的规定执行。

　　3.加强政策普及与宣贯

　　财税[2008]7号文是一个受益面很小的政策，其知晓度是有限的。每一项政策法规出台以后，均应当组织宣讲，甚至组织专题培训，做到应知尽知。对于一些受益面很小的政策，应该及时通知到有关受益人。例如，该单位在为张三办理延期退休手续时，有关审批机关同意张三延期退休时，应该给出一个告知单，将张三可以享受的优惠政策清单发给该单位和张三本人。国外这方面做得比较到位。例如，笔者两年前在欧洲某国购买火车票，购票人员花了近半个小时解释其购票政策，并推荐了一种费用更省的购票方案。我们为此感动了好一阵子。

　　4.切实将“三个区分开来”落到实处

　　即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。在政策法规不断完善的过程中，要给予基层单位足够的空间，使其领导班子根据本单位的实际，在政策法规的框架内大胆作为，而不是缩手缩脚。

　　五、小结

　　政策无论多大，受益面多大，都不能让它空转，必须让它落地。政策只有落地，得到了有效执行，才能发挥其激励和导向作用，才能达到政策出台的初衷。

　　本文以某单位高级专家张三延期退休期间因科技成果转化获得的奖励和报酬所得可否享受免征个人所得税为切入点，从受益对象、政策内涵，以及个人所得税法与促进科技成果转化法之间如何适用来解读相关政策，认为张三因科技成果转化而获得的奖励和报酬所得可以享受免征个人所得税优惠。同时，从税收优惠政策特点、在政策适用中政策法规之间的衔接、单位在适用政策时采取谨慎态度和个人顾全大局四个方面分析了张三没有享受免征个人所得税优惠政策的深刻原因。在此基础上，提出了消除政策的盲点和模糊地带、加强政策落实中的协同、加强政策的宣贯普及，以及给予基层单位足够空间以落实好国家政策四项建议。

　　本文并没有直接梳理出政策落实的堵点有哪些，但从中可以看出政策落实的堵点仍不少：一是政策本身必须与时俱进，该细化的要及时细化，该解释的要及时解释，有漏洞的要及时补上;二是政策之间要衔接好，任何一项法律法规出台以后，应当及时修订与之相关的政策法规文件，使其得到更好的落实;三是加强政策的普及，做到应知尽知;四是给予基层单位充分授权，激励其敢于担当与作为，做到守土有方，守土有责。

　　【关于作者】

　　吴寿仁，现任上海市计划生育科学研究所党委副书记、纪委书记，曾任上海市科学技术委员会体制改革与法规处处长，上海市高新技术成果转化服务中心主任，《科技成果转化操作实务》一书作者。