苏南自创区先行先试落实推广中关村试点政策

　　文/韩衍青 陆红娟 于佳佳 邹漩 何程 毕美华(江苏省生产力促进中心)

　　2009年以来，为落实国务院批复精神，国家在中关村自主创新示范区先后试点了股权和分红激励、科技成果处置权和收益权改革、支持创新创业的税收优惠等一系列创新政策，随后又部署推动向全国的自主创新示范区以及全国范围试点推广。苏南作为全国首个以城市群为单元建设的国家自主创新示范区，在推广落实这些创新政策中勇于实践、大胆探索，全面深化科技体制与管理改革，着力破除体制机制障碍，加快推进创新政策先行先试，努力打造深化科技体制改革试验区。本文主要介绍了苏南国家自主创新示范区推广落实国家创新试点政策方面的主要做法，实践中出现的一些问题和障碍，并提出相关建议。

　　国家自主创新示范区作为我国科技体制与管理改革的先行先试区，自2009年开始，先后试点了一系列国家创新政策，这些创新政策的推广实施，在推进我国自主创新进程、深化科技体制改革以及激发全社会创新创业活力方面发挥了重要作用，有效激发了国家自主创新示范区的创新创业活力，为营造“大众创业、万众创新”的生态环境奠定了基础，为贯彻新发展理念，深入实施创新驱动发展战略，加快建设创新型国家作出了积极贡献。

　　一、国家创新试点政策推广背景

　　(一)中关村国家自主创新示范区试点情况

　　2009年3月，国务院批复同意中关村科技园区建设国家自主创新示范区，中关村成为全国首个国家自主创新示范区，肩负起国家在推进自主创新和高技术产业发展方面先行先试、探索经验、做出示范的重大使命。在国务院的批复意见中，明确将在中关村率先开展股权和分红权激励、非上市股份公司代办转让、国家科技重大专项项目经费管理改革以及实施支持创新创业的税收政策等一系列政策措施。为落实国务院批复精神，加快中关村改革创新和先行先试，由科技部牵头的部际协调小组成立，负责协调国家各部委在职责范围内推进政策措施落实、支持中关村国家自主创新示范区建设。2010年底，搭建1个中关村创新平台、实施6项鼓励科技创新和产业化的系列试点政策举措(中关村“1+6”)获国务院原则同意。2013年9月，国家有关部委又发布了《关于在中关村国家自主创新示范区开展高新技术企业认定中文化产业支撑技术等领域范围试点的通知》等四条新政策(中关村新四条)，成为继“1+6”之后国家在中关村试点的又一批政策创新工作的集中成果。“1+6”和“新四条”政策在中关村的试点和实施，有力推动了体制机制创新，发挥了先行先试的示范带动作用，获得了一批可复制、可推广的制度成果，为国家后续向其他自主创新示范区和全国范围的试点推广作出积极探索和有益实践。

　　(二)从试点中关村到惠及全国的自主创新示范区和全国范围

　　自2013年初开始，经过较长一段时间的试点跟踪和积累，国家部署推动在更大范围试点中关村“1+6”和“新四条”系列创新政策。系列创新政策中的高新技术企业认定、文化科技融合企业高新认定等2项涉及高新技术企业认定的试点政策目前已纳入新修订的《高新技术企业认定管理办法》，其他除搭建1个中关村创新平台外的所有试点政策在国家有关部委的推动下逐步向全国的自主创新示范区和全国范围推开。这些试点政策即中关村“6+4”，包括6项先行先试政策和4项税收试点政策。

　　国家在具体推广实践中，对于争议较少的试点政策，比如科研项目经费管理改革政策间接经费列支试点，于2011年印发《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》(财教〔2011〕434号)直接推行至全国;对于试点方向正确、操作性较强的试点政策先推广至其他自主创新示范区后，再向全国范围推广，比如非上市股份转让和扩大税前加计扣除的研发费用范围2项政策，以及4项税收试点政策。其中非上市股份转让系统，即“新三板”，经国务院批准于2012年将挂牌企业的试点范围扩大至其他自主创新示范区和天津滨海新区，之后于2013年面向全国范围接收企业挂牌申请，新三板正式运行;扩大税前加计扣除的研发费用范围、职工教育经费税前扣除2项政策于2013年先期扩大至其他自主创新示范区和合芜蚌自主创新综合试验区，之后向全国范围推广;关于4项税收试点政策，国家于2015年6月印发《财政部、国家税务总局关于推广中关村国家自主创新示范区税收试点政策有关问题的通知》(财税〔2015〕62号)先期扩大至其他自主创新示范区、合芜蚌自主创新综合试验区和绵阳科技城实施，同年10月，国家印发《财政部、国家税务总局关于将国家自主创新示范区有关税收试点政策推广到全国范围实施的通知》(财税〔2015〕116号)，决定将其推广至全国范围实施。对于股权和分红激励、科技成果使用处置和收益管理改革2项较为复杂的政策经修改完善后，国家分别出台《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》(财资〔2016〕4号)、新修订的《促进科技成果转化法》及其若干规定后，推广向全国范围实施。截至2016年9月，除中关村创新平台外，其他国家创新试点政策均已实现全国推广。

　　二、苏南国家自主创新示范区推广落实实践

　　2014年10月20日，国务院正式批复科技部和江苏省人民政府，同意支持南京、苏州、无锡、常州、昆山、江阴、武进、镇江等8个高新技术产业开发区和苏州工业园区建设苏南国家自主创新示范区，苏南成为我国第五个、同时也是全国首个以城市群为单元建设的国家自主创新示范区。苏南自创区建设以来，江苏省委、省政府高度重视，把建设自创区作为实施创新驱动发展战略的核心内容和重大任务，及时做出部署，提出明确要求，在科技部等国家部委指导帮助下，通过体制机制创新和先行先试，统筹规划苏南产业创新布局，以国家高新区为依托，形成了发展有序、功能互补、效能提升的发展格局。在推广落实中关村先行先试创新政策实践中，苏南国家自主创新示范区全面贯彻、勇于实践、大胆探索、率先落实，加快推进各项创新政策落实落地，强化对受益主体的宣讲和培训力度，切实让科技人员、科技企业充分享受到国家赋予的政策红利。

　　(一)设立专门工作领导及组织推进机构

　　按照国家有关部委推广落实国家创新试点政策的决策部署，省委省政府坚持“全面贯彻、率先落实、稳中求进”工作总基调，出台《关于建设苏南国家自主创新示范区的实施意见》(苏发〔2015〕5号)，明确要率先落实好国家创新试点政策，加快先行先试和改革创新，努力将自创区建设成为深化科技体制改革试验区。省政府设立自创区建设工作领导小组及领导小组办公室，领导小组办公室下设政策先行先试工作组，加强政策落实工作的统筹协调，省和苏南13个国家高新园区成立自创区建设促进服务中心，扎实开展国家创新试点政策理论研究、宣讲培训、统计调查以及落实评估等工作。各高新区科技、财政、税务等部门建立健全工作协调机制，加强政策推广落实力度，深入企业开展政策宣讲和落实情况调查。

　　(二)深入开展国家创新试点政策落实情况统计调查

　　全面启动对中关村自主创新政策落实情况调研，前往苏南各高新区对政策落实情况进行摸底调研，与高新区财政、税务等部门和重点企业交流沟通，通过发放调查统计表和调查问卷，了解掌握自创区政策落实的进展和成效，深入研究政策实施中存在的问题与难点，研究提出针对性的意见和建议。根据科技部开展国家自主创新示范区创新试点政策评估工作要求，结合苏南实际，研究制定自创区创新政策落实情况调查表，深入开展政策落实情况统计调查，评估分析政策推广成效和存在障碍。据不完全统计，2016年苏南自创区13个高新园区科技税收减免总额达125.3亿元，同比增长10%，其中研发费用加计扣除所得税减免30.8亿元，同比增长18.2%。

　　(三)全面启动国家创新试点政策宣讲培训

　　采取集中培训或分区域宣讲等形式，邀请国家科技部、税务机关、其他政策制定机构的专家老师，深入苏南自创区、苏南各省级高新区及苏北国家级高新区开展政策推广宣讲，组织开展政策解读、纳税辅导、税收优惠申报等专业化服务，进一步扩大国家创新试点政策的覆盖面和知晓度。截至目前，共组织开展国家创新试点政策专题培训23场次，政策推广宣讲活动已实现苏南国家自主创新示范区全覆盖，其中集中培训4场次，分区域培训19场次，累计培训人数约5000人次，现场发放调查问卷，了解企业对国家创新政策的享受意愿、潜在需求、申报疑问、改进建议等，有效推动了中关村各项创新政策在高新区的落实。

　　三、存在问题及障碍

　　总体而言，苏南国家自主创新示范区在推广落实各项国家创新试点政策中勇于探索、积极实践，通过加大宣传力度、简化申报流程、制定配套政策、建立和完善管理机制等方面加快推动试点政策落实落地，为营造苏南地区“大众创业、万众创新”的生态环境奠定了基础，发挥了示范引领作用，但在具体推广实践中也发现了一些亟待解决的现实问题和障碍，就政策本身来讲也存在优化完善的空间。

　　(一)管理部门：重视配套措施制定，轻视政策后续落实

　　一些部门把制定相关配套政策措施作为本部门、本地区的工作业绩，强化政策文件的制定印发，对政策后续落实关注度不高。在具体落实过程中，也没有形成有效的组织保障机制和监督考核机制，缺乏科学规范的政策落实统计调查渠道，相关落实数据主要依靠科技部门向税务部门备案索取、查找获得，大多重要的落实数据在现有统计体系中无法获得，如研发费用加计扣除所得税减免额、职工教育经费税前扣除超过工资薪金总额2.5%的扣除额等，导致各地报送的数据在一定程度上不能准确充分地反映政策落实实际情况。

　　(二)服务机构：宣传推广覆盖范围广，培训解读深入程度不足

　　在推广落实工作中，各级管理服务机构全面贯彻落实国家有关部委精神，投入了大量人力物力，取得了社会积极广泛的关注，企业、科研人员对相关配套政策知晓度有很大程度提高，但是仍然存在多数企业对政策具体内容了解不足、理解不透，企业高层管理人员与操作人员认识分离，少部分基层行政管理人员政策熟悉度不够的问题，在很大程度上影响了企业等创新主体享受国家政策红利的积极性。

　　(三)政策本身：普惠性政策惠及面宽，特定优惠政策受众面窄

　　大部分创新主体都能从普惠性政策中享受到不同程度的政策红利。如科研项目经费管理改革、研发费用加计扣除等政策，其中科研项目经费管理改革中间接经费列支有效激发了项目参加人员积极性，对于项目高效完成提供了制度保障;研发费用加计扣除政策因免税门槛低，适合大多数科技企业的实际情况，较好激发了企业的积极性。而某些特定优惠由于设定的条件过于严格或仅适用于特定行业或项目，大部分企业达不到条件而无法享受。如有限合伙制创业投资企业税收优惠，政策将被投资企业主体设定为未上市高新技术企业，对投资期限设定为满2年(含2年)以上，投资方式设定为股权投资，设定条件严苛，同时满足上述条件的合伙制创投企业非常少，落实情况较差。

　　四、改进与完善建议

　　结合上述现状分析，为进一步在苏南国家自主创新示范区推广落实好国家创新试点政策，切实发挥好政策激励效应和先行先试示范作用，建议在如下方面作出改进与完善。

　　(一)强化政策落实，完善推进机制

　　国家创新试点政策推广落实涉及财政、税务、科技、教育、人社等多个部门，需要统筹推进，加强协调配合，应在完善科技、财政和税务主管部门工作协调机制，加强工作衔接方面不断创新工作方法，制定科学合理的政策落实情况统计调查体系，及时准确了解政策落实现状及存在障碍，明确责任主体，加强政策落实推进力度，形成政策落实工作合力。

　　(二)加强政策宣讲，深化解读培训

　　针对试点政策不同适用对象，开展多种形式的政策宣传和个性化辅导。由于中关村“6+4”政策特别是4条税收试点政策有别于科技普惠政策，主要是面向科技人员和科技型中小企业的税收试点政策，属于小众政策范畴，受众范围窄，建议采取针对性摸底辅导，更大限度提高企业创新积极性，通过组织培训班、网络讲堂、在线咨询等方式，推动政策解读、纳税辅导等配套服务常态化，进一步简化申报流程，统一政策执行标准，提高政策执行效率。

　　(三)加快先行先试，出台配套措施

　　在不违背中关村自主创新政策的前提下，结合苏南实际，充分吸收各高新区提出的相关建议，研究制定一批落实中关村政策、针对性更强的配套措施。比如将有限合伙制创业投资企业法人合伙人以股权投资方式投资于未上市中小高新技术企业的时间适当缩减，可在一定程度上增强政策的实用性。

　　(四)优化政策环境，开展试点示范

　　选择一批政策落实示范基地，针对中关村自主创新政策的落实落地进行试点示范，加快形成一批可复制、可推广的工作经验和模式，努力营造政策落实工作氛围，加快先行先试。