美国大数据治理的中国启示

文/李睿深 缐珊珊 梁智昊（中国电子科学研究院）

       大数据时代，数据成为核心的资产。谁拥有数据资源，谁用活数据资源，谁就将拥有未来。大数据作为信息时代新的战略资源，不仅能为企业提供商机和财富、为个人生活服务，更是国家治理以及政府的中央处理器和大脑，因此被美国奥巴马政府称之为“未来的石油”。
       目前，以美国、欧盟、日本为首的发达国家纷纷布局大数据战略，并将其上升为国家战略，而Google、Intel等技术领先企业积极发展数据存储和分析系统，并从大数据技术上尝到甜头。大数据时代，我国政府应该如何利用大数据来提高政府的治理能力，使其发挥巨大的正能量，推动我国经济社会的全面发展进步？本文将以大数据的治理为研究视角进行初探。
一、大数据的作用
       （一）大数据是促进增长、提质增效的有力抓手
       大数据因其巨大的商业价值和市场需求正成为推动信息产业和经济社会持续高速增长的新引擎。随着行业用户对大数据价值的认可程度增加，市场需求将出现井喷，面向大数据市场的新技术、新产品、新服务、新业态会不断涌现，大数据将为信息产业打开一个高增长的新市场。
       （二）大数据将成为网络空间安全和国家安全的重要保障
       大数据时代，一国拥有数据的规模、活性及解释运用的能力，将成为综合国力的重要组成部分。一个国家在网络空间的数据主权已经成为继陆权、海权、空权、天权之后的另一个大国博弈的空间。可以说大数据和网络安全是相互依存及促进的：大数据促进网络安全提升，安全的网络保护着大数据的安全；而信息网络空间的可知、可管、可控也是大数据的安全的根本保证。
       大数据的发展和应用也为国家经济安全、政治安全、文化安全、社会安全、科技安全、生态安全、资源安全、核安全、军事安全、国土安全的保障提供了契机。
       在此方面，美国再次走到世界的前沿。“9·11”之后美国就开始利用大数据反恐，2013年美国反恐局长在国会作证时提到语音通话等大数据，成功地挫败了50多起恐怖事件。基于数据资源体系的公共安全数据资源管理平台为城市运行安全监测、综合分析、预警预测、辅助决策等提供服务，充分发挥数据潜在价值，以提高城市公共安全管理水平。
       随着大数据技术的不断成熟和应用范围的不断扩大，通过对互联网企业社交数据、互联网流通数据、国家安全部门数据库、政府部门数据库、统计部门数据库等数据的模式识别、网络分析，去挖掘其背后蕴涵的大量有意义的信息，为国家安全提供重要的支撑和保障。
       （三）大数据是信息化建设的助推剂和最终目的
       党的十八大报告明确把“信息化水平大幅提升”纳入全面建成小康社会的目标之一，并提出了走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进这“四化”同步发展，信息化与工业化深度融合。大数据科研和产业化有利于拉动内需，提高信息化建设的水平。海量在线、快速互通的数据集成分析平台，是社会良性发展的强力资源，是政府最优决策的有效凭借，是我国信息化建设的最终目的。
       （四）大数据引领国家治理大变革
       大数据提升科学决策水平：大数据作为一种理念、一种技术、一种战略资源，正成为政府坚持科学决策、民主决策、依法决策的新手段、新工具，大数据能够更加准确、动态地反映客观事实，对治理对象有着更加科学、深入的认知，为决策过程提供科学精准的决策依据，使得治理主体能够精准把握相关事件发展的规律和倾向，从而提高治理主体科学决策的能力。
       大数据重塑城市治理模式。大数据时代的到来不仅仅带来的是技术的变革、应用的变革，更是思维方式的创新、行为模式的创新，因此，当大数据应用于城市治理的同时，也推动着城市治理理念和治理模式的创新。治理从线下走到线上，从电子政府发展到云政务，大数据推动行政流程再造，治理模式呈现出网络化、互通化、数字化、扁平化、标准化、快捷化以及高效化，加快提升政府工作的效率和水平。
       大数据提高政府服务效能。党的十八大报告提出“要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。大数据能够提升城市公共服务的质量和范围，加速服务型政府建设目标的实现。利用大数据可以进一步了解、挖掘城市居民的需求，提供更加全面具体、精准有效的公众服务，满足公众的多元化需求；可以加强部门之间的信息及时共享和沟通，打破部门之间信息孤岛，理清权限和职责，改变部门间各自为政的割裂状态，从而提升政府部门的办事效率，使政府部门能够为公众提供更加高效的服务；可实现对政府决策过程的实时动态监控与预警，减少差错和舞弊行为，对建设阳光、高效、服务型政府具有积极意义。
       提高民生服务水平。对相关大数据的分析挖掘，能够有效确定优抚对象，准确、及时、公平、有效地制定帮扶措施；能够全面地了解城市养老现状，优化调节养老服务资源；为优化城市环境提供科学依据，打造城市绿色家园；有助于缓解交通压力，让市民享受便捷、畅通的交通服务；可以调节医疗资源分布不合理、改善医疗服务质量差的问题、缓解看病难的问题，使公众能够享受到更加公平、便捷、有效的医疗服务，同时大数据让智慧医疗走进群众生活；丰富教育的模式，扩展了知识获取的途径，缓解了教育资源分配不均衡带来的问题。大数据在各民生服务领域的探索应用，成为政府改善民生、服务群众的有效手段，使得政府向市民提供方便、精准和快捷的民生服务保障成为可能。
二、美国的大数据治理逻辑及其启示
       （一）美国大数据发展的基础优势 
       大数据产业的创新发展,主要靠两股力量的推动：一方面是以政府主导的社会公共管理和服务，涉及到医疗、交通、环保、科技服务等与社会公共管理和民生有关的行业。目前，美国政府正在加大大数据发展战略部署。另一方面则是以互联网为代表的自由消费数据市场，涉及到金融、证券、电力、电子商务、互联网等行业，这一部分以自由市场化驱动为主体。在这两股力量的推动下，在传统产业、传统IT和互联网产业的基础上形成新的产业层级，即大数据分析和智慧产业，大数据分析和智慧产业的发展将推动传统产业、传统信息产业的升级和改造，并产生新型的经济模式。
       美国发展大数据的优势：（1）完善的法律体系的保障。自上世纪以来，美国已经先后出台一系列法规，对数据的收集、发布、使用和管理等诸环节都做出了具体的规定。经过几十年的改进，已形成完善的法律体系。（2）先进技术的积累沉淀。美国始终走在计算机、网络技术创新的前沿，并拥有大批掌握先进技术的商业巨头（如谷歌、微软、Facebook等）。硅谷精神、创新力量无可匹敌。早在大数据概念火热起来之前，美国信息技术产业在大数据领域已经有了很多技术积累，这使得美国的大型信息技术企业可以迅速转型为大数据企业，引领着大数据技术的发展。（3）完善的信息基础设施。美国自20世纪90年代开始实施建立信息高速公路计划，到目前已拥有完善的网络基础设施，并将其作为战略资产进行保护。早在2007年，沃尔玛就已建立了一个超大的数据中心，其存储能力高达4Pb以上。（4）活跃的创新主体和完整的产业链条。层出不穷的初创企业成为美国大数据产业不竭动力的重要来源。美国企业已经在大数据方面具有相当的优势（如谷歌、微软、EMC等巨头，Facebook、Splunk等创新公司），这些创新主体无论在技术、研发实力以及产业链条等层面均处于国际领先地位。而市场对大数据的时盛需求以及大学纷纷将大数据融人教育和科研都成为推动大数据产业发展的动力。
       （二）美国大数据治理的基本逻辑 
       2012年3月29日，美国奥巴马政府白宫科技政策办公室发布“大数据研究与开发计划”，将发展大数据提升至国家战略层面。其推出的“大数据研究与开发计划”，提出“通过收集、处理庞大而复杂的数据信息，从中获得知识和洞见，提升能力，加快科学、工程领域的创新步伐，强化美国国土安全，转变教育和学习模式”。首批共有六个部门宣布投资2亿美元，共同提高收集、存储、保留、管理、分析和海量数据所需核心技术的先进性，形成合力；扩大大数据技术开发和应用所需的人才供给；提高科学发现、环境与生物医疗研究、教育和国家安全能力。 
       美国大数据治理的基本逻辑是：政府规范、市场主导。这和美国产业发展政策一脉相承，体现了美国自由市场经济的基本理念，即法律法规先行。美国政府在大数据方面制定了完整严密的游戏规则，且根据现实情况变化不断更新。同时，政府只投资科技研发，而将产业发展交由市场自主进行。此外，政府科研投资的领域高度相对聚焦，仅限于安全、健康、科教三个领域（属于公共事业）。
       （三）美国发展大数据战略的启示 
       1. 政府部门资助大数据技术研发和应用
       2012年政府投资2亿美元推动大数据的核心技术研发；美国国防部计划每年投资2.5亿美元开展一系列大数据研究。
       2. 美国企业加紧开展市场布局
       大数据在美国最早为互联网企业所重视，因此美国的企业对大数据的投资尤为重视。美国一些大型公司资助大数据的相关竞赛、为高等院校的大数据研究提供资金、投资建立实验室、收购大数据企业实现技术整合。例如，2013年福特汽车在硅谷创立实验室，处理了400万辆汽车的数据；2013年Twitter与12个合作伙伴一起对大数据的作用进行试验；EMC、惠普、IBM、微软等IT巨头纷纷通过收购“大数据”相关企业来实现技术整合；美国VC看中大数据的发展前景，对大数据领域投资积极：2009年11亿美元，2010年15.3亿美元，2011年达24.7亿美元。
       3. 多元化合作共同创造价值
       《大数据研究和发展倡议》提出联邦政府希望与行业、科研院校和非盈利机构一起，共同迎接大数据所创造的机遇和挑战。某种程度上，大数据技术在美国已经形成了全体动员的格局。据估计大数据给美国带来的价值约为3000—5000亿美元。其公共服务领域同样蕴含着大量的潜在价值，公共管理领域预计有2500亿美元的潜在价值，因此，在公共领域政府与企业的多元化合作为双方带来双赢。美国国家卫生研究院的国际千人基因组项目，由亚马逊免费云服务（AWS）提供相关支持；Opower 使用大数据来提高消费用电的能效，预计为美国消费用电每年节省5亿美元。
       4. 美国大数据国家行动对我国的启发
       美国大数据国家行动是以政府对关键领域（安全、公共服务领域）核心技术的研发投入为主体，并鼓励政府、非政府组织、个人、企业、研究机构多方合作共同推进技术领域的创新，从而为大数据发挥作用提供最根本的支持和保障。
       在产业层面，由于大数据在美国最早为互联网企业所重视，所以企业会积极参与和支持科研部门的技术研发，并且重视企业自主创新能力的提升，从而保障其在本领域的竞争力。社会资金基于对大数据前景的看好，也在大数据领域投入大量的资金支持其发展。正是在这种以政府引领技术创新为主导，多方共同参与技术创新，以及完全市场化的发展模式，使得美国的大数据领域走在世界的前端。
三、我国的大数据发展存在的问题
       （一）数据安全问题严峻、数据防护困难增加
       大数据带来的安全问题已不仅是作用于公众隐私安全、社会安全、经济安全，而是涉及到军事、外交，乃至国家安全层面，是一个不容忽视的战略性问题，越来越牵动国际关系和国家利益的敏感神经。我国大数据核心基础设施的根在美国，容易遭到山姆大叔的窥探，将使我国的国家安全遭受严重威胁。此外，数据的分布式处理也加大了数据泄露的风险，使得大数据成为网络攻击的显著目标。同时，大数据可被应用到攻击手段中，成为威胁现有存储和安全措施的利刃，而现有的安全防护手段和能力已经不能满足大数据时代的安全需求。因此，对海量数据进行安全防护变得更加困难。
       （二）数据开放共享处于探索阶段，数据孤岛问题有待解决
       首先，“数据孤岛”现象仍然严重。主要是由于不同部门间信息系统建设标准不一致，系统间难以兼容。其次，各部门开放、共享、协同机制不完善，信息化管理体制存在职能交叉、协同能力差等一系列问题，成为数据共享开放的制约瓶颈。第三，相关法律和制度不健全，难以为数据开放共享提供健全的保障。此外，全国范围内的数据开放和共享平台建设严重不足，数据库和数据平台建设情况参差不齐，缺乏统一的标准，数据开放共享数据的可用性较差。技术保障能力的不足也成为数据平台建设的一大制约。
       （三）制度体系不完善，监管效率低下
       在我国现行大数据相关立法体系中，正式的法律只有《电子签名法》一部，位阶较高的行政法规层级的立法同样较少，更多的是部门规章和地方性法规，而后者法律效力低，适用范围有限，实施效果差。对于数据采集、传输、应用，对于数据权属、数据跨界流动、数据交易、个人信息保护、数据安全等本质性问题尚无法可依、无规范约束、无制度引导。此外，现有制度体系散乱，缺乏逻辑。由于多头监管，政出多门，没有纵向的统筹考虑和横向的协调统一，各规章制度之间内容重复、交叉甚至冲突，没有形成一个逻辑体系。
       （四）数据中心建设盲目、缺乏一体化的数据中心建设规划与布局
       首先，建设目的不够明确，实用性不足。有些地方跟风建设，没有进行科学的规划统筹，对于建设需求和目标缺乏判断，不可避免地造成资源浪费和能源的高消耗。目前，我国数据中心平均能耗指数远高于国际先进数据中心的水平，这有悖于我国节能降耗的发展思路。其次，数据中心建设重施工建设轻布局设计，重设备轻系统，重局部忽视大局，普遍忽视可维护性和可修复性等问题。再次，我国缺乏适合国情与战略发展的一体化化的大数据中心布局规划，不同地域、各行各业对于大数据中心建设各有布局、自行规划，互联互通性差，缺乏资源整合能力，与大数据相关的国家资源没有得到充分优化使用，且无法对各行各业、各区域的大数据中心布局进行统筹引导和影响。
       （五）大数据发展的诸多本质问题有待理清和规范
       数据权属的界定、数据交易的规范、数据跨境流动的监管、个人信息的保护等是大数据的本质问题，是大数据保障国家安全、实现数据价值、推动数字经济发展的关键。目前，我国尚缺乏相应标准的界定、规范的引导、制度的保障和有效的管理。
       1. 数据权属
       数据的权属问题作为数据的本质性问题，涉及数据管理、产业发展和数据交易的核心问题，对数据的科学管理、产业的健康发展和数据交易市场的兴起与发展具有基础性作用。只有从源头上解决数据权属问题，才能为大数据在技术开发、数据采集、商业应用以及数据公开和隐私保护等层面的、已经存在或潜在的问题，找到一条根本性的解决之道。
       2. 数据交易
       虽然大数据交易发展迅速，但大数据交易的行业规范化管理尚未成型，数据交易的法律制度呈现空白状态。规则的缺失，法律制度的不健全，将严重阻碍数据交易市场的健康发展，并可能造成个人信息滥用、威胁网络安全和国家安全等严重的社会问题和安全问题。
       3. 数据跨境传输
       近年来，随着云计算、大数据技术的快速发展，数据跨境转移变得更加轻而易举，大规模的政府数据、商业数据和个人数据通过云服务来存储和处理，并且数据的跨境更加频繁，数据跨境流动的安全问题日益凸显。随着美国亚马逊、微软等公司通过跨境提供服务、境内提供技术支持等方式陆续进入我国云服务市场，跨境数据流动管理已成为我国面临的一个现实议题，对我国带来的潜在的国家信息安全和用户信息安全风险值得关注。而我国在跨境流动方面的法律制度并不健全，因此，亟需制订相应管理规范和措施。
       4. 个人信息保护
       我国在数据收集、使用、交易中的个人数据保护问题却不容乐观。目前，我国存在大量的互联网公司，在用户不知情的情况下依靠收集、分析、交易信息数据进行营利，肆意贩卖各种个人数据和信息，侵犯个人隐私的情况屡禁不止。同时，数据主体和数据控制者保护个人数据的法律意识尤其淡薄。因此，必须充分关注个人数据的交易和使用问题，在数据权属清晰界定的基础上，明确个人作为数据主体拥有的知情权、删除权等各种维护个人数据安全的权利，制定个人数据的使用规则，保护个人信息不受侵犯。
四、我国大数据发展战略建议 
       总体来说，我国的大数据产业在技术层面受制于人，因此国家安全存在隐患；从大数据产业发展层面来看，核心技术受制于人，在国际竞争中必然处于劣势，并伴随着严重的风险，更无从谈起带动国民经济的发展。因此，对于大数据这一以技术为支撑和立足的领域，首要做的就是以政府为主导的技术创新，积极鼓励企业参与大数据核心技术的研发上来，做到产、学、研的有机结合，才能真正发挥大数据的作用。
       （一）我国大数据发展的路线图

 
注：图由中国电子科学研究院根据公开资料绘制。

       （二）我国大数据的发展战略
       1. 发展大数据，必须要技术先行
       在核心技术层面：强化政府引领，鼓励科研机构、高校、企业共同参与大数据的技术创新。通过搭建稳定安全的数据收集存储平台、利用云计算技术提高大数据的管理与运用效率，提高数据分析水平；支持数据加解密、数据审计、数据销毁、完整性验证等数据安全技术研发及应用。
       加强核心基础设施建设能力：我国核心基础设施的根在美国，容易遭受监听，使我国的国家安全受到严重威胁，因此应加强核心基础设施能力建设，从源头上降低大数据对国家安全的威胁。
       与云计算产业协同合作，将成为大数据基础设施建设的重点：推进一批云计算平台和数据中心的合理建设与规划；加强产学研结合，鼓励企业参与网络设施、平台的投资、研究和建设。
       重视和加强人才的培养：应在国家高等院校、科研机构建立大数据人才培养机制，国家资助或成立专项基金支持大数据关键技术研究。
       2. 发展大数据，要以产生价值、改善服务为目标
       创新建设思路，推动大数据的融合发展。打造经济新动能，发展数字经济，大数据是基础。大数据发展应以市场为主体，充分发挥市场的作用，政府予以扶持和监督，激励大数据企业的创新、技术成果转化应用以及商业模式的探索，形成完备的大数据产业体系；应以服务为导向、技术为工具，强化技术创新能力、应用服务能力、协同共享能力、安全可控能力，实现“平台即服务、技术即服务、数据即服务”，推动大数据技术产品、应用模式、商业模式融合、创新和发展，推动全国信息资源在国家安全、社会治理、经济建设等方面的深度开发和综合运用，形成全域覆盖、全网一体、全时在线、全维应用“物理分布、逻辑一体”的国家大数据发展服务体系。
       3. 发展大数据，必须要有制度保障
       欧美等国发展大数据的思路是技术变革驱动产业发展，同时具备相对完善的大数据法律和制度，形成了技术、产业和制度协同发展的格局。与之不同，我国大数据的发展模式是紧跟全球大数据发展的步伐，利用需求优势和市场优势，创新应用驱动技术与产业同步发展，取得了良好的发展效果。但由于相关法律制度的严重缺失，呈现繁荣发展态势的同时显现出数据垃圾严重、数据权属不清、数据市场混乱、数据流动无序、数据风险隐患剧烈等问题，严重制约大数据的发展。应探索数据权属、数据交易规则、数据定价原则、数据流动机制、数据应用与转化机制、数据安全等大数据发展所必须的法律制度体系，先试先行，积累经验，推动大数据发展制度环境的不断完善，确保大数据的健康、可持续发展，实现数据价值的增值。同时，从技术上、制度上完善安全保障措施，构建安全稳定的一体化发展环境。
       4. 发展大数据，应以安全可控为重点
       确保数据安全，维护网络空间安全，保障国家安全是发展的重中之重。安全与发展是“一体之两翼、驱动之双轮”，如果安全没有保障，则发展无从谈起。因此，大数据的发展建设要以安全为重点，保障大数据发展的安全；同时充分发挥大数据在全社会安全风险感知、分析、识别、判断的能力，使大数据成为保障网络空间安全、维护国家安全的利器。在国家安全领域，在保障国家安全、商业秘密和个人隐私为前提下，正建立向有序公开、反向彻底透明、横向高效互联的数据公开与共享机制。在基础设施平台建设上，加强云计算安全研究，保障云安全；加强基础设施建设，从源头上保障安全；推动数据交换过程中的数据来源追溯和安全保护。在网络舆情方面，构建网络舆情治理体系，以技术手段保障数据源的准确性、监测的及时性、分析的科学性，为舆情治理提供基本保障，建立完善的网络舆情监测预警体系，建立完备的网络舆情研判的标准体系。